混改条件下股权结构与国资监管方式的选择

何赛娇

（深圳市大鹏新区发展和财政局，广东 深圳 518053）

推进混合所有制改革（后文简称“混改”）是党的十八届三中全会提出的方向，近十年来一直指引着各国有企业及政府各级部门的工作。混合所有制改革是我国国企制度改革的主要突破方向。混改是自上而下的资本改革与自下而上的制度改革并行的举措，其复杂性对各级企业的改革工作提出了新的要求。2018年，党和国家机构经历了新的改革，即第八次政府机构改革。本轮混改对国家机关及各类国有企业产生了重要影响。基于此次改革选择合理的企业股权结构与国资监管方式，是加强国资监管的重要措施，能加快我国国家机关的混合所有制改革进度［1］。

一、股权结构与国资监管方式选择的理论基础

混合所有制改革的理论基础主要包括现代产权理论、分权控制理论、长期合伙理论等。我国国家机关及国有企业一直面临着预算约束欠缺、多目标激励效果冲突、中国式内部人控制企业等问题，这些问题导致企业的专业分工程度低、所有权与经营权难以明确区分。同时，国家机关及国有企业的委托代理链过长，导致难以产生短促而有效的激励效果，许多本应施加更多监管的内容存在欠缺监管的情况。为解决这一问题，现代产权理论、分权控制理论、长期合伙理论被引入我国混改理论体系。其中，现代产权理论是最重要的理论基础，它阐述了企业中权威权力的分配方式，强调国家机关的权力分配不应模仿私有制的成功分配模式，而是应当基于国家机关与国企的本质制定适合现状的体系。分权控制理论则认为当拥有控制权的股东数量较少时，拥有优势控制权的大股东就可能会作出许多降低可证实现金流的决策，因此应引入更多股东予以制衡，实现分权控制。长期合伙理论则是一种以人力资源管理为主要内容的企业混改理论，其典型案例是当今电子商务“领头羊”阿里巴巴和京东的“同股不同权”，理论核心是让产权的分配不仅仅为了实现对产权的控制，还要让拥有产权的各方势力能够因拥有产权而实现合作共赢，但这需要以股东的平等协商为前提［2］。

新一轮混改的理论基础是股东平等理论，要求满足非国有投资者的管理诉求。这些理论研究结果表明，管理国家机关与国有企业权力的主要方式是使各股东实现权力制衡，从而减少政府对国企经营的干涉，综合提升企业的经营绩效。从股权结构的角度来说，权力制衡应通过股权结构的相对平均化实现。总之，国资监管方式与股权结构之间存在相关性，但并非紧密相关。股东之间的相互制衡机制能够减小政府的干预力度，并且在特殊情况下，可特殊安排股权分配，适应特殊领域的国资监管政策。混改是推动我国国家机关与国有企业公司治理的根本，需根据当前混改形势继续进步。

二、股权结构与国资监管方式选择现状

（一）国有控股类

就现状而言，我国对国有控股类企业的监管较多。一方面，监管主体多。现今很大一部分监管工作由国资委承担，监管主体已较过去减少了许多，但仍存在职能切割的现象，即同一职能由多个单位分割承担。例如，国有控股类企业的领导干部任免由政府组织部门和国资委共同负责、纪检巡视工作由纪检监察部门和国资委共同负责。职能的重叠有时能降低各部门的压力，但有时又会导致无人管控。另一方面，监管内容多。我国对国有控股类企业的监管基本覆盖了企业资本管理的每一个角度，许多国有控股类企业认为过于全面的监管会导致企业承担本不应承担的高成本，增加企业的经营压力，同时，监管对企业决策产生的影响也会使企业管理缺乏独立性和活力。从根本上讲，国资出资人与政府担心监管不力，想对受监管企业的权力进行更大力度的管控，便难以避免地将监管职权扩张到企业的具体业务上来。

（二）国有参股类

当前我国国资监管体系仅对具有实际控制权且属于合并报表范围的国企进行监管，对于并不符合上述条件的参股类企业，则不将其划进国资监管体系范围，也不对其执行国资监管措施。参股类企业只需在国有产权系统中依律进行产权等级划分，且在转让国有产权时向国资委报备即可。对许多国有参股企业来说，国有资本的监管职责普遍由母公司代为承担，但因许多子公司并非母公司完全控股，无须接受母公司的完全监管，所以母公司仅“知情”即可，企业国有资产的监管力度不足。这种局面的形成与我国国资监管的思维定式相关，我国国资监管工作的职责划分仍普遍以是否控股为判断标准，一旦判定国有出资人并未对企业控股，便会放出对其的监管权并交给控股方。许多国有参股类企业中的股东认为，此时应遵循同股不同权原则，由国有控股股东承担国资监管的主要工作，非国有股东应尽量减少对国资监管的参与，以免形成监管主体缺位的局面［3］。

（三）境外国有类

境外国有类企业的监管一直是我国国资监管的一大难题。此类企业地理位置遥远、语言不通，自然环境、社会环境与法律环境均与国内存在极大的差异，难以效仿国内其他类型企业进行标准化国资监管。因此，当前境外国有类企业常由境内母公司向境外子公司直接派遣总经理与财务总监，责令其通过邮件、电话或视频的方式向母公司汇报国资监管情况，报送会计报表和经营分析报告。但这种方式监管成本较高、监管难度较大，难以取得较为显著的国资监管效果。在2018年的新一轮混改开始前，原监事会以年为间隔，定期组织境外国有资产的检查工作，以出资人的名义实地履行国资监管职能，但检查的方式为抽查，每个企业基本3～5年才会被实地检查一次。监事会撤销后，该职权交归国资委，但国资委并无充足人力继续监事会的实地检查工作，纪检监察也无法保持每年检查境外现场的习惯，因此当前境外国有企业监管力度不足。

三、股权结构与国资监管方式选择的策略

（一）应将股权结构与国资的监管由“管企业”过渡为“管资本”

在新一轮的混改背景下，国资监管工作应明确国有参股企业当前存在的监管不力问题，弱化国有控股企业与国有参股企业之间的不同点，根据企业类型进行针对性监管，对国有控股类企业与国有参股类企业采取相同的监管力度，实现由“管企业”到“管资本”的逆向监管。国资委等监管单位应首先对国有资产进行分类，以免因混改而损害中小股东的利益，防止国有资产流失。监管单位可将国有独资与混合所有制作为判定监管策略的标准。只要企业属于混合所有制企业，存在国有资产的股份结构，便应对其进行监管，以保证国有与非国有股东的权益。总之，在监管过程中应尽量忽视企业类型之间的差别，以是否存在国有占股为标准，将监管内容由对企业的管理逐步转变为对国有资本的管理。

（二）加强顶层设计，建立新国资监管体系

当前许多国有控股与国有参股企业存在国资监管工作过于分散、多单位同时监管国资的情况，国资监管力量过于分散，难以统筹协调进行一致性管理。我国一直想简化政府的放权模式，却一直未在企业中有效落实，需在未来对其进行进一步加强。同时，应强化新国资监管体系的顶层设计，加强国资管理工作的基础建设工作，可将经营性的国有资产统一交给同级国资监管单位，对其进行统筹管理，进一步建立放权与管控结合的监管体系，使监督权高于管理权，使国有资产向社会公开、全民监督的方向迈进，争取解决当前监管缺位的问题。

四、结语

混合所有制企业的改革道阻且长，需各部门齐心协力攻克难关。在对国有企业与国家机关进行监管时应一视同仁，加大合规监管力度，不因企业的类型与股权结构而差异化对待。我国应发挥顶层设计的先进性，将国资监管工作由对企业的监管逐步转变为对国有资产的监管，同时，在改革过程中应注意保护非国有股东的权益，以增强混合所有制改革的稳定性。此外，要进一步加强我国资本的顶层设计，建立新国资监管体系，厘清国资监管责任，利用高效的追责体系保障新国资监管体系的施行。