探索坮塬区土地整治项目引入资本的模式

张玲玲

（陕西省土地工程建设集团有限责任公司，陕西 西安 710065）

一、前言

土地整治既是我国扶贫开发的重要方式，也是实现城乡土地综合利用的有效方法。在此环节，有关部门需要积极推动我国土地整治融资方式改革、融资结构创新，丰富融资途径，进而保障资金的充足。PPP模式是目前较为常见的一种基础设施建设项目运作模式，将其合理地引入土地整治项目有助于缓解项目融资难的情况。因此，对此项课题进行研究具有十分重要的意义。

二、土地整治项目的资金来源

土地整治项目对资金的需求量极大，若无法保证资金充足，必然会让项目推进受阻。现阶段，土地整治项目资金主要源于三个方面。

首先，财政注资。在此环节，财政拨款是土地整治项目的资金来源，资金供给情况深受财政收支现状影响。国家和地方财政无法负担所有的土地整治项目开支，所以财政注资大部分只存在于土地整治项目开展初期，这笔资金可充当土地储备机构成立的启动金。

其次，银行贷款。从当前情况来看，银行贷款是最为常见的土地整治项目资金来源。银行在收到土地储备机构提交的贷款申请后，根据实际情况批款，并确定还本付息期限［1］。当前，商业银行提供的贷款可用于土地收购、前期开发和整理等工作。需要注意的是，只有土地一级开发机构才可以充当土地储备贷款的借款人。

最后，储备机构。开展土地整治项目必须持续投入大量资金，项目开展周期长，所以投资回收周期也相对较长。在这种情况下，储备机构有权支配的资金也十分有限，无法为土地整治项目提供有力支持。对于土地储备机构而言，资金占用时间长、自有资金少的问题始终存在，对土地整治项目融资造成严重阻碍。

三、社会资本参与的优势与可行性

目前，土地整治项目数量不断增多，相关工作人员也在竭力解决融资难的问题。随着金融衍生产品的丰富和土地储备机构融资渠道的拓展，众多新型融资模式应运而生，如信托融资模式、债券融资模式、项目融资模式。项目融资模式类型众多，其中的PPP模式、BOT模式、ABS模式都广泛应用于城乡基建项目，PPP模式所受关注最多。

如今，在土地整治项目开展过程中，PPP模式的应用率几乎为零，但将这种模式引入土地整治项目却十分可行。当前，具备社会资本参与土地整治项目的宏观环境可行性，国家为社会资本进入垄断行业提供了良好环境，还不断出台政策鼓励和支持社会资本参与［2］。同时，PPP模式已经在其他公共基础设施项目中积累了大量经验，吸引社会资本参与土地整治项目，将PPP模式引入其中可获得经验支持，能为进一步优化土地整治项目融资模式提供辅助。对于土地整治项目而言，社会资本可以为项目推进提供大量资金，有利于盘活市场和分担风险。此外，社会资本方只需要提供资金，彼此的利益关系十分明确，有利于保证利益最大化和风险最小化。

四、基于PPP模式土地整治项目要点

虽然PPP模式在土地整治项目当中应用极少，但是该模式在减负债、多融资方面的优势十分突出，将其引入土地整治项目十分必要。为探讨土地整治项目中的社会资本参与方式以及PPP模式运作形式，本文基于坮塬区土地整治项目的资本引入模式进行详细论述。

（一）坮塬区土地整治项目

坮塬区土地整治项目的主要内容是水源开发再利用、荒草地整治与梯田修筑，整治工程主要是为了整理出具有一定产能的旱地和水浇地。在项目开展环节对田间道路、农田防护与生态环境保持等工程加以跟进，为实现土地综合治理、切实提升土地可利用率以及耕地质量提供了极大保障。坮塬区土地整治项目工程规模大且耗时久，资金需求量极大。在实践中，财政拨款以及银行贷款所提供的资金无法完全填补坮塬区土地整治项目的资金缺口，所以相关工作人员选择引入社会资本，基于PPP模式推进坮塬区土地整治项目。为此，社会资本选择以股权融资方式参与项目，为项目提供无债权资金，与政府达成平等合作关系。

（二）土地整治项目运作管理

在PPP模式下，土地储备机构需要充分发挥自身的土地储备职能，基于国土部门委托开展项目投资人招标。中标者就是土地整治项目的社会投资人，该企业需要与土地储备机构全资子公司合作成立项目公司，从而为土地整治项目注资。在运作过程中，需要重点关注五个方面。

1.委托与整治

与其他基础设施建设项目相比，土地整治项目具有特殊性，根本原因是土地属于国家资源，土地储备机构虽然具备土地储备职能，但在参与土地整治时依然需要获得政府授权。因此，土地整治项目需要经过委托才可开展，政府部门应授权委托土地储备机构，再由它进行阶段性转委托整治，而社会资本与该机构共同投资的项目公司就是受托整治方，需要承担整治工作责任。

2.交付与出让

在土地整治项目开展环节，项目公司完成整治工作后，需要将土地交给土地储备机构，再基于国土部门实现土地招拍挂，最终完成土地出让。在这一过程中，土地储备机构的主要工作有两个：一是验收已整治土地；二是收回土地并准备出让手续。国土部门需要保证土地出让价格的合理性和科学性。

3.利益分配

一旦土地出让，就意味着投资人可以获得收益。在这一环节，地方财政部门需要将土地成本以及部分收益返还给土地储备机构，然后再由其返还给项目公司，最终让社会投资人获得成本和收益。在分配收益时，政府与社会资本必须基于前期签订的合同要求进行合理分配。当土地整治项目的成本、收益以及分红都开始返还后，社会投资人应该着手准备退出工作。此时，社会投资人需要以资金需求为基础，分期减资、分期退出。当土地整治项目全部完整，而项目公司收回所有的成本和收益后，该公司就会进入注销清算环节，社会投资人也将退出该项目。

4.风险管控

PPP融资模式下，土地整治项目面临的风险类型十分多样，为保障资金安全、持续稳健推进土地整治，相关工作人员也必须在项目运作环节关注风险管控。当前，土地整治项目负责人需重点关注信用风险、政策风险、金融风险、运营风险和不可抗力风险，在项目推进过程中持续进行风险评估与风险监管，从多角度出发提出完善的风险防控对策，为有效管控风险做好充足准备。在社会资本注入的过程中，信用风险管控最为重要，政府部门必须提高招标合理性，强调中标单位资质与能力审查，杜绝融资风险。需要注意的是，有关部门需要制定明确的投资人退出机制，确保社会投资人退出的时间节点科学、条件清晰，以免对项目产生影响。为此，可建立独立监管部门，直接监督土地整治项目的全部运作流程，为保证各项工作有序开展和社会投资人安全退出做好准备。

5.资本引入优化路径

社会资本的参与为土地整治项目注入了充足的资金，使市场作用得以充分发挥。为进一步提升土地整治项目的融资便捷性，相关工作人员需要积极优化资本引入路径，优化PPP模式应用，让社会资本的参与质效得到提高。为此，需要推进招标优化，如严格制定招标单位黑名单和白名单，提高中标标准与条件，加强土地整治项目的可行性研究和预算编制的科学性。为便于社会资本融入，有关部门还需要积极完善政策法规，鼓励社会资本积极参与；同时还可通过成立PPP专属机构的方式，简化社会资本注入流程，深化PPP模式在土地整治项目中的合理应用。在设立PPP专属机构方面，可基于实际需求选择机构设立形式，该机构可完全独立于政府部门，也可以是相对独立的中央机构，更可以被设置在政府部门之下。在实际运用环节，PPP专属机构要发挥政策解读与指导、多部门协调、宣传推广、引导社会资本有效参与等多元作用。

五、结语

让社会资本参与到土地整治项目中十分有利于解决此类项目的资金短缺问题，可以有效缓解政府部门的压力，为推动项目持续稳健开展提供助力。在实践工作中，土地整治项目负责人需要掌握PPP模式的运作特点，实现政府部门与社会资本的有效合作，打造利益共享、风险共担的伙伴关系。