复合治理理论下城市轨道交通应急管理对策研究

曹纳熙

（中国刑事警察学院禁毒与治安学院，辽宁 沈阳 110035）

城市轨道交通因其舒适、准点、高效等特点，逐渐承担起城市交通运输的核心功能，其已成为各地城市兴建的主要交通载具。截至2020年12月31日，全国（不含港澳台）共有44个城市开通运营城市轨道交通线路233条，运营公里数7545.5km，车站4660座，实际开行列车2528万列次，完成客运量175.9亿人次，进站量109.1亿人次［1］。

城轨运输系统具有运行环境封闭、客运流量大、线路复杂等特点，并且伴随着社会转型期所带来的各种社会问题，存在着众多风险隐患影响着城市轨道交通的安全运行，在此背景下，为确保城市轨道交通的安全运行需与时俱进提出应急管理对策，从而确保应急体制机制有效保障。

当前有关城市轨道交通应急管理的研究主要集中在三个方面：1.理论研究，重在阐述城市轨道交通应急管理体系的核心内涵、应急管理体制机制、运营管理等。例如牛卫星［2］指出城市轨道交通应急管理系统的关键问题在于资源整合、信息共享与利用、协调支持；赵振江［3］等人提出纵向减少信息传递的长度、横向实施信息共享以确保城轨应急组织机构与信息之间的高效互通。2.技术研究，重在运用信息技术构建应急管理系统。例如仲莹萤［4］基于GIS平台构建应急管理信息系统。3.案例研究，重在以城市轨道交通突发事件、安全事故为研究对象。例如刘双庆［5］等从管理、设备、环境、人为四个角度分析城轨运营事故发生的原因。

当前国内关于城市轨道交通应急管理方面的研究虽取得了一定成果，但研究多停留在应急管理体系构建、风险评估、整改建议等方面，城轨应急管理在实践当中仍缺乏一定的理论指导。并且因城市轨道交通的快速发展与应急管理的特殊需求，单一的治理角度无法应对突发事件风险的多样性、连锁性与复杂性。鉴于此，本文从复合治理理论的研究视角出发，在探索该理论与城轨应急管理的契合性基础之上，深入分析城市轨道交通应急管理的现实困境，运用复合视角提出解决对策，从而提高城轨应急管理能力与水平，进而确保城市轨道交通安全和可靠运营，保障乘客的生命和财产安全。

一、理论依据

（一）复合治理理论

复合治理起源于多中心理论，实践于中国社会，因此国外对复合治理没有进行过相关研究。复合治理最早是在2004年由我国学者杨雪冬提出，他指出“复合治理的背景在于公共的扩展使得任何单个的治理机制都无法应对全球化时代的风险，因此需要新的治理机制”［6］。范巧［7］等人结合中国治理思想对复合治理理论进行丰富与完善，强调复合治理的最终目标是追求政府与社会公民对于公共生活的合作管理。通过文献归纳可知，该理论的核心内涵主要体现在五个方面：治理主体多元化、治理思维多维化、治理过程协同化、治理空间开放化、治理目标一致化。

复合治理理论作为强调政府主导、其他主体协同参与的角色定位，充分发挥各种有效治理理论和治理机制的积极作用，能够更好地应对轨道交通应急管理工作所具有的综合性、动态性、复杂性、持续性的特点。在理论层面符合国家对于城市轨道交通应急管理的工作的总要求；在实践层面契合我国城市轨道交通应急管理的现状，有助于城市轨道交通应急管理研究对策的提出。

（二）复合治理理论与城市轨道交通应急管理的契合性

1.治理主体的契合性

城市轨道交通突发事件关乎社会稳定和人民群众生命财产安全，政府部门与企事业单位作为城市轨道交通的管理者与建造者，对于城市轨道交通应急管理有明确的权利与义务，而作为最终受益人的个人因城市轨道交通安全事关其个人安全，也有相应的治理责任，因此包括政府部门、社会团体、企事业单位、家庭、个人等，每一个主体均有治理责任，这与复合治理理论强调多元共治的内涵高度一致。

2.治理思维的契合性

近年来随着城市轨道交通线路站点的不断扩张以及客流量的快速增长，发生突发事件的概率大幅上升，同时伴随着外部袭击风险的增加，内部管理的欠缺等问题，政府全权负责的单一治理思维无法有效应对城轨应急管理所面临事件的复杂性、广泛性。城市轨道交通应急管理纵向上既需要中央宏观政策为指引，各省、市颁布具体应急操作方案；横向上又需要城轨这一复杂系统多部门联合行动。灌输复合性治理思维能够保证城市轨道交通应急管理模式的长效运行。

3.治理过程的契合性

就当前我国城市轨道交通安全治理实践来说，在政府主导的前提下，企事业单位、公众、社会团体等非政府组织虽有参与，但并不是全过程参与，并且缺乏有效的沟通协调，以至于未能充分发挥各自主体的治理优势，才会存在应急预防、应急处置与应急恢复阶段应急能力不足的问题。复合治理理论所倡导的治理过程持续互动是当前城市轨道交通应急管理的现实所需。

4.治理空间的契合性

城市轨道交通建设规模巨大、周期性长，线路多处于城市中心地下或隧道中，周围建筑物多、地下管线遍布复杂，施工建设过程中极易发生风险。同时，运营中的城轨一旦发生安全事件，因其空间密闭、运行系统封闭等特点，极易产生“点堵、线瘫、面乱”的蔓延辐射效应。因此从空间治理视角上看，想要实现城市轨道交通应急管理的有效治理，需线路所经地段的协同合作，地上地下空间治理能力整合，实现一条、多条线路上的资源、技术、信息的共建、共用、共享。

5.治理目标的契合性

城市轨道交通作为一项民生工程，彰显“以人为本”的价值追求，应急管理的最终目标则是为了确保乘客的人身安全与财产安全不受侵犯。为同一个治理目标，各治理主体在治理过程中能够相互配合、各尽优势、互补短板，最终共同享受治理成果，这与复合治理理论精神内涵高度一致。

二、城市轨道交通应急管理的现实困境

城市轨道交通应急管理是指各应急部门与城市轨道交通运营公司在突发事件的预防、处置、恢复过程中，通过建立联动应对机制，采取科学、技术、规划与管理等手段与措施，保障公众生命、健康和财产安全，促进城市轨道交通安全运营和健康发展的有关活动［8］。“一案三制”作为具有中国特色的应急管理体系，也是指导城市轨道交通应急管理的核心内容。当前城市轨道交通应急管理研究的重点与难点在于应急管理体制与机制的建设与完善，本文着重论述当前城市轨道交通应急管理在应急体制与应急机制上所面临的现实困境。

（一）应急体制方面

应急体制，是以政府为核心、其他社会组织和公众共同参与的组织体系。2018年国家设置应急管理部以来，各地也纷纷设置专门的应急管理机构，从中央到地方形成了集中统一、政令通畅、坚强有力的应急管理力量。应急管理体制作为“一案三制”的前提与基础，决定了城市轨道交通应急管理能否高效运行。然而现实当中却出现应急处置不及时、协同沟通不畅、应急资源不足等问题。

首先，城市轨道交通应急管理指挥部存在临时性。作为负责统一组织指挥轨道交通运营突发事件处置和救援工作的重要部门，在突发事件发生时联动各部门成员迅速进入应急处置状态，起到重要的协同沟通作用，决定着突发事件能否得到快速有效处置。而现实当中城轨应急管理指挥部往往是在突发事件发生时临时组建起来，以至于在平时的实战演练过程中缺乏一个指挥中心进行组织，导致在突发事件来临时在应急处置过程中出现协调困难、联动不畅等问题。

其次，社会公众参与不足。我国城市轨道交通应急管理长期以来都缺乏对社会公众参与度的培养，同时社会公众风险意识淡薄，自救能力缺失，当风险来临时便陷入无助、混乱状态，在人员密集的城市轨道交通空间内更会导致危险事态扩大，造成不必要的伤亡。

（二）应急机制方面

应急管理机制包括突发事件事前、事中、事后三个环节，是突发事件全过程中各种系统化、制度化、程序化、规范化、理论化的方法与措施。经过近几年各地城市轨道交通的快速发展，逐步建立起了应急监测预警机制、信息沟通机制等。然而因城市轨道交通系统庞杂、人员密集、空间狭小、受外界和社会影响大等特点，在应急管理各处置阶段依旧存在诸多难点。

首先，事前预防能力不足，信息化时代科技发展迅速，且随着公众对服务与安全的更高需求，城市轨道交通技术设备更新快、人员配备越发复杂，制定的应急预案已无法适应城市轨道交通的结构调整、设备更新与人员配备。

其次，事中处置能力不强，城市轨道交通应急处置能力是城轨运营部门、政府应急管理部门、城轨公安机关和部分社会组织的应急信息共享程度、应急组织联动水平、应急救援治理能力、应急知识宣传能力的综合体现。然而，受当前各地政府资金、技术、人力、物力等多种因素的限制，且城轨应急管理缺乏相应的理论指导，在应急资源整合、治理主体协同、应急信息共享、保障机制完善等方面面临诸多困境与限制。

最后，事后恢复能力不全，作为应急管理的基本环节，应急恢复是否及时、有效，能够最大限度地降低社会经济损失、弥补人们的精神创伤。城市轨道交通作为一个系统复杂、涉及部门众多的运输系统，在突发事件发生后，因各个部门在资金、人力、物力等资源方面的不同，导致在应急恢复阶段各部门在恢复的对象、目标、时间、成本等方面不一，并且应急恢复阶段具有一定的时序性，没有充分的沟通协调将会导致应急恢复过程出现错乱、无序。

三、基于复合治理理论的城市轨道交通应急管理对策研究

科学有效的城市轨道交通应急管理应当与时俱进，不断丰富应急管理理论，完善应急管理模式，以适应社会发展的需要和人民安全的需求。复合治理理论因与城市轨道交通应急管理在主体、思维、过程、空间、目标上具有契合性，该理论可以运用到城市轨道交通应急管理之中。本文在探讨运用复合治理理念化解应急管理困境同时，着重论述公安机关这一重要的城市轨道交通应急管理主体在解决应急管理所面临的问题中起到的重要作用。

（一）政府主导协同共治丰富应急体制

体制问题是制约城市轨道交通突发事件应急管理的根本性问题，当前各地都在积极探索试图在城轨应急管理机制上有所突破，多方主体合作共治的趋势已经形成，复合治理理论强调的“整体型”政府主导、其他主体协同参与的角色定位适应应急管理体制发展趋势，能够有效平衡责任分工，丰富体制建设。

复合治理理论所强调的“整体型”政府的深刻内涵是“排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务”，建立“整体型”政府可以避免“领导批来批去、部门推来推去”的现象。各地政府通过设立城市轨道交通应急管理指挥部（“整体型”政府的缩影）代表政府在权责分工、资源整合、信息流通等方面进行整合，可以有效避免城轨突发事件后应急管理多元主体职责交叉、多头指挥、效率低下的现象。同时，复合治理倡导多元共治，即无论政府、市场还是公民个人均是正式的治理主体，该理论赋予公民个人权威参与应急管理，确保应急参与过程的正式化，在理念上回应了各地政府关于“全员参与应急管理”等积极价值话语，促使各地积极培育社会公众力量，以此弥补当前各地城市轨道交通应急力量不足的现象。

在政府主导协同共治的城市轨道交通应急管理体制中，公安机关更具突出地位。早在2014年，公安部曾与交通运输部联合印发《关于切实加强城市公共交通安保工作的通知》（公通字〔2014〕28号），从思想认识、措施推行、责任落实、督导检查四个方面对公安机关在保障城市公共交通安全运行方面提出了要求。现如今各地政府为切实保障人民群众出行安全，维护城市轨道交通公共安全与秩序稳定，纷纷设立地铁分局，主要职责包括地铁区域的各类刑事案件与治安案件的办理与调查，以及反恐、警卫、突发事件应急处置等工作，并取得长足进展。

例如上海市公安局通过设立上海市公安局城市轨道和公交总队，采取警力下沉、警务联勤等方式，有效维护了地铁安全与治安秩序，并且在突发事件发生时能够达到警力迅速到场参与快速处置的效果。

公安机关协同相关主体参与城市轨道交通应急管理的优势主要体现在以下两点：首先，公安机关具有得天独厚的信息采集优势，随着“金盾”工程的深入开展，各地政府已建立起覆盖全市的天网监控系统，以信息化警务为支撑，能够有效采集城轨周边地理信息、城轨设施设备信息、出行人员信息、城轨从业人员信息，及时反馈有关责任部门，保证信息共享、进行有效信息研判、充分落实管理职责。

其次，公安机关树立的公信力能够有效调动多方参与主体。本着全心全意为人民服务的宗旨，公安机关具有良好的社会公信力，城市轨道交通车站民警可调动安检员、站务员、保安员、保洁员、志愿者等相关工作人员，形成城市轨道交通站内应急管理作战实体；地方公安民警通过调动城轨周边街道社区等单位，发挥专群结合、以专带群、群防群治体制优势，形成城市轨道交通站外应急管理作战实体，从而实现立体化、全方位的应急管理体制。

（二）更新思维提供保障加强应急机制

将多元主体纳入应急管理机制中。因各主体在地位、文化、资源、价值、利益等多方面的不同，不可避免地会造成弱势群体无法在应急管理过程中完整表达诉求建议，以至于在事前预防、事中处置、事后恢复三个阶段出现错乱、无序、机制保障不全等现象。复合治理视角下，以政府为牵引搭建协商平台，通过沟通交流，让多元主体表达各自观点、诉求，从而实现应急管理各阶段问题的及时反馈、需求的及时保障。同时，复合型应急机制具有以下特征：应急时间约束性，即各应急主体为快速实现各自利益诉求，时间约束倒逼应急机制快速有效运行，例如政府为提升公信力，当城市轨道交通突发事件发生时快速进入应急状态作出处理，切实保障群众利益；横向主体关联性，即在横向“政府—市场—公民”维度，为充分运用调动各主体所具备的应急能力、资源，通过合理协商形成政府主导、市场补充、公民参与的应急运行机制；纵向运行保障性，即在纵向“事前—事中—事后”维度，根据应急参与主体自身人力、物力、技术、资金的不同，不同的应急阶段安排不同的应急主体参与应急管理，实现用其所长，以保障应急机制的有序运行。

当前城市轨道交通应急管理所面临的突发事件主要来自恐怖袭击风险、工程建设风险、突发大客流风险、设施设备故障风险，在四者的交替影响下，城市轨道交通应急管理机制面临重大考验。

公安机关因其独特的政治属性，在各类突发事件应急管理机制中能够发挥出重要作用，主要表现在以下三个方面：

首先，在事前预防阶段，地铁公安机关通过采取“人力+科技”相结合的措施，根据城市轨道交通各站点警情数、治安形势、客流量和站点周边治安环境等综合因素，合理布控警力；设置应急预防勤务运行机制，组建巡逻队坚持“定点驻站、遇警前移、迅速到达、科学处置”的原则，增加见警率，提高应急预防处突能力；运用智能X光安检机、人脸识别仪器等智能防范设备，强化地铁重点人员管控，从而能够实现重点人群精准预警、全网跟踪，有效预防恐怖袭击等风险的发生。

其次，在事中处置阶段，公安机关作为武装性质的治安行政力量，能够运用法律赋予的权力对城市轨道交通突发事件现场秩序和交通秩序进行有效维护。随着各地地铁公安机关专业设备的及时配备更新，常态化的应急演练得以开展，地铁公安机关的应急处置能力得到了全方位的提高。

最后，在事后恢复阶段，公安机关作为重要的刑事司法力量，能够有效参与城市轨道交通突发事件的原因分析、调查与处理工作。

本文认为，当前我国城市轨道交通应急管理虽然取得了一定的成绩，但也存在一系列问题与严峻挑战。为此，通过梳理文献，回顾了城市轨道交通应急管理的相关研究成果，及其所面临的困境，面对当前城市轨道交通应急管理出现的问题，从复合治理视角出发提出解决对策，着重论述了公安机关参与协同治理的重要作用。鉴于城市轨道交通应急管理问题的多样性，基于复合治理理论的城市轨道交通应急管理对策研究还存在许多不确定性因素，仍需进一步探讨和完善。