《人民检察院公益诉讼办案规则》对行政公益诉讼的完善

梁 月

（重庆市梁平区人民检察院，重庆 405200）

2017年行政公益诉讼入法，行政公益诉讼制度在国家顶层设计层面得以正式确立。在总结试点经验基础上，2018年，最高检印发《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下检察《办案指南》），作为办理检察行政公益诉讼案件的指引。2021年7月1日施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）是检察公益诉讼办案的最新成果，为办理公益诉讼案件提供统一的法律依据。本文将《办案规则》与《办案指南》进行对比，试论《办案规则》对行政公益诉讼案件立案与调查、检察建议、提起诉讼的完善。

一、行政公益诉讼立案与调查

（一）案件线索来源更加多元。《办案指南》对线索来源笼统规定为“检察机关在履行职责中发现”，《办案规则》明确规定的公益诉讼案件线索来源有六种。以自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告、举报这一线索来源为例，各级人民检察院纷纷出台公益诉讼案件线索举报奖励办法，对符合公益诉讼案件线索条件的举报人进行奖励，同时，完善了来信来访举报、电话举报、两微一端举报等线索举报的途径，以弥补检察机关线索来源不足的缺陷，形成了维护国家利益、社会利益的合力。

（二）线索移送路径更加多元。《办案规则》在《办案指南》规定的线索移送机制基础上，新增了移送有管辖权的同级人民检察院及报请移送上级人民检察院两种路径。该规定可以改变行政区划带来的管辖限制，解决跨区域执法难、无法源头治理的难题，同时解决基层检察机关办案力量不足、监督力度不够等问题，实行一体化工作机制。

（三）办案案件范围进一步拓展。《办案指南》通过列举方式规定的行政公益诉讼办案范围有生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地出让，但案件范围也包括了一个“等”字。党的十九届四中全会以来，检察机关积极、稳妥进行“等”外领域探索。《办案规则》将公益诉讼办案范围变成了“4+4”，行政公益诉讼可以在英雄烈士保护领域、未成年人保护领域、军人地位和权益领域及安全生产领域发挥作用。

（四）调查方式和保障措施进一步完善。我国《人民检察院组织法》规定检察机关在行使法律监督职责职权时可以进行调查核实，《办案指南》规定了检察机关办理公益诉讼案件的调查方式、具体要求和保障等，《办案规则》从司法解释层面进一步完善了调查方式和保障措施，回答了有关单位和个人不配合检察机关调查取证的难题。对于检察机关需要查阅执法资料、询问相关领域负责人等，行政机关及其工作人员推诿、不配合等消极应对的情形，《办案规则》规定可以向同级人大常委会报告，向同级纪检监察机关通报或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报；对于询问违法行为人、利害关系人、证人等可能遇到不配合情形，可以组织司法警察参加，弥补公益诉讼威慑力的不足。同时，针对鉴定难、专业性不足问题，检察机关可以邀请“外援”，委托具有专门知识的人参与。为提升调查取证的专业性、完整性、客观性，检察人员可以依托智慧科技力量，使用先进的办案设备和技术手段。

（五）新增诉前磋商和听证制度。听证和诉前磋商均是《办案规则》新增的内容。听证是调查手段的一种，通过听取听证员、行政机关、违法行为人、行政相对人等相关各方意见，了解情况，形成的书面材料可以为办案提供重要参考。诉前磋商是人民检察院立案后，与行政机关、违法相对人等各方进行磋商，就恢复受损的公共利益达成整改方案。诉前磋商可以达到检察建议的效果，其改变了人民检察院制发检察建议单一路径，是一种非对抗性、高效率、低成本维护国家利益或者社会利益的方式。

二、行政公益诉讼检察建议

行政机关是国家利益和社会公共利益的第一顺位捍卫者［1］，“通过检察建议的诉前程序对侵犯国家和社会公共利益的行为进行救济，时间短、成本低、高效便捷，能够为法院诉讼程序分流。”［2］

（一）新增检察建议备案制度。《办案规则》新增了检察建议备案制度，检察备案制度亦是《人民检察院检察建议工作规定》的要求。实践中，行政公益诉讼检察建议自送达之日起五日内向上级检察院公益诉讼部门和法律研究部门进行备案。检察建议备案制度有助于上级检察院掌握下级检察院的工作情况，发现下级检察院的不足，也可以对下级检察机关制发的检察建议内容和质量进行分析、评价，进而针对性地进行指导，提高下级检察院检察建议的质量，增强检察建议的刚性。

（二）未严格限制行政机关整改期限。行政机关整改期限经历了一系列的变化，从2015年12月16日通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的一个月回复期，到《办案指南》规定的两个月回复期，紧急情况下为十五日回复期，再到《办案规则》未限定具体的回复期。该变化在于检察机关可以根据国家利益或者社会公共利益受损的程度规定合理的期限，行政机关在整改过程中可以按照法定的程序，协调各方，确保公共利益的最大化保护。笔者认为，未严格限制整改期限并不表示检察机关可以随意进行规定，而是以两个月为原则，对于重大复杂、整改难度大的案件，可以延长其整改期间，增加了诉前程序的弹性，避免了法律强制性规定形同虚设，失去权威性。

（三）规范检察建议送达方式。《办案规则》除将送达检察建议给行政机关的时间由七日改为三日之外，还增加了“留置送达”和“宣告送达”两种送达方式。“留置送达”解决了行政机关拒绝签收的难题。“宣告送达”可以就案件事实和法律适用进行释法说理，向行政机关阐述检察建议的意义及重要性，打消相关单位的顾虑，这是检察机关履行公益诉讼检察职能，参与社会管理、服务大局的重要方式，同时，宣告送达还可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加，有利于扩大行政公益诉讼的社会知晓度和影响力。

三、提起诉讼

（一）认定未依法履职的标准规范化。《办案规则》一大亮点，即对于行政机关“敷衍整改”“虚假整改”可认定未依法履职：一种是行政机关虽按期回复或制定整改措施，但未实施整改措施或仅采取部分整改措施的，主要是行政机关主观上未重视检察建议的督促作用，无整改意愿；一种是行政机关对于涉嫌犯罪的违法行为人“一移了之”，集中在生态环境和资源保护领域，如犯罪嫌疑人非法采矿，相关行政机关移送犯罪线索给公安机关，但行政机关未依法作出相应行政处罚或责令违法行为人采取相应环境恢复措施，该两种情形可以认定为行政机关未依法履职，可以提起行政公益诉讼。

（二）明确规定了审查起诉期限。《办案规则》明确规定了行政公益诉讼审查起诉期限，包括以下两层意思：一是行政公益诉讼审查起诉期限的起算点为检察建议整改期满之日；二是审查起诉期限为一个月，不是绝对不变期间，可以按照程序延长，并扣除鉴定、检验等期间。一个月的审查起诉期限对于检察机关公益诉讼办案提出了更高的要求，对于检察建议不能“一发了之”，而必须跟进监督，了解行政机关整改成效。在此之前，审查起诉期限处于规范空白状态，学界对于检察机关提起行政公益诉讼是否受起诉期限约束这一问题上，存在不同声音。如马怀德教授认为，只要行政机关没有依法履行保护公益的职责，检察机关随时可以提起行政公益诉讼。［3］起诉不是行政公益诉讼的必经之路，但起诉是行政公益诉讼诉前检察建议的保障和救济。对于人民检察院提起行政公益诉讼的审查起诉期限不进行明确，可能造成随意性，进而影响诉前检察建议的刚性、公益诉讼制度的持续发展。《办案规则》对于审查起诉期限的规定，弥补了公益诉讼规范的空白，有助于检察机关树立时间观念，及时提起诉讼保护受损公益，也有助于法律秩序安定。