关于行政事业单位预算绩效管理的几点思考

石燕

（山西省自然资源事业发展中心，山西 太原 030024）

2018年9月1日，中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]）34号），对预算绩效管理工作提出了明确的目标要求。从目前行政事业单位预算绩效管理工作开展情况来看，与目标要求还有一定的差距，所以在充分认识预算绩效管理基本内容及重要性的前提下，客观正视预算绩效管理中存在的问题，并积极探求进一步做好全面实施预算绩效管理的方法尤为重要。

一、行政事业单位预算绩效管理概述

（一）行政事业单位预算绩效管理的主要内容

预算绩效管理是以支出结果为导向，在预算过程中通过关注资金的产出和效果，强调预算支出的责任和效率，实现优化资源配置效率，提升资金使用效益的一种预算管理模式。目前，行政事业单位预算绩效管理的实施对象主要涵盖项目支出和部门整体支出两个方面的内容，其工作流程包含绩效目标、绩效监控、绩效评价和结果应用四个环节。

绩效目标设置是预算绩效管理工作的起点，这一阶段要完成项目或部门工作任务的分解和绩效目标的确定，绩效目标既是事前预算安排的先决条件，又是后期绩效评价的准绳和依据，其设置的科学合理性至关重要。绩效监控是在预算执行的过程中对绩效目标和预算执行实施双监督，发现问题及时解决，确保目标、预算顺利完成。绩效评价是整个预算绩效管理的重要环节，需要建立科学合理的评价体系、采取规范高效的评价方法以确保评价结果的客观真实。行政事业单位可以依据自身的行业特点并结合实际情况制定适用的评价指标体系，采用资金使用部门自评与主管部门考评相结合方式的开展绩效评价。预算绩效管理的最终环节是评价结果的有效运用，对存在的问题进行分析研究，整改落实，将评价结果作为编制预算、制定决策和改进管理的重要依据。

（二）行政事业单位预算绩效管理的重要性

行政事业单位作为财政预算的实施主体，实施预算与绩效管理相衔接的预算绩效管理制度是优化财政支出结构，提高财政资金运用高效性和科学性的必要前提。第一，全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分。实施绩效管理是提高财政资金使用效率的有效手段，行政事业单位通过绩效评价结果调整财政资金投放方向，可以有效提升财政资金的配置效率，让财政资金达到最优使用效益。第二，全面实施预算绩效管理是提升治理能力和治理水平的必然要求。行政事业单位以绩效管理为抓手，可以有效发现行业系统内预算执行过程中存在的问题，通过制定相关制度办法，规范财政资金使用，提升组织管理能力。第三，全面实施预算绩效管理是提升预算编制科学合理性的重要手段。加强业务部门对预算编制的参与度，形成以绩效目标为导向来编制预算、用绩效评价结果来指导预算编制的良性循环，可以使行政事业单位预算编制更加符合实际，从而保证预算的全面性和科学性。

二、行政事业单位预算绩效管理中存在的问题

当前行政事业单位预算绩效管理工作正朝着规范透明、标准科学、约束有力的总体目标不断推进，但在实施过程中仍然存在许多急待解决的问题。

（一）预算绩效管理意识淡薄

预算绩效管理的理念及方法，在我国实践时间短、起步迟，有些预算单位对预算绩效管理的认识不充分，对预算绩效管理的意义认识不清，存在重投入轻管理、重支出轻绩效的僵化意识，工作主观能动性不高，仅停留在完成任务层面，没有考虑资金的效益和效果。如在绩效评价这一工作环节，一些基层资金使用部门认为项目已经完成，开展绩效自评不过是例行公事，指标填写与评价结果都不够客观真实。

（二）绩效目标设置不科学，资金使用成果与绩效目标不匹配

预算和绩效管理是财政资金管理的起点和终点，两者相辅相承，贯穿资金使用的全过程。在传统预算编制模式下，年度预算主要由财务部门完成，业务部门的参与程度不高、精细程度不够，导致绩效目标填报惯性地成了财务人员的工作。财务人员在不完全深入了解单位业务的情况下，为完成预算申报任务，有时会凭借主观经验或借鉴已完成历史项目的目标，这样势必会导致绩效目标针对性不强、与资金使用成果不匹配的情况，从而使预算绩效目标大打折扣。

（三）预算绩效评价指标体系还有待完善

各行政事业单位一般都是在财政部门宏观政策制度下，结合本部门本单位工作实际，制定相应的预算绩效评价体系。但由于没有专业的预算绩效管理部门和人员，以财务牵头的绩效工作力量薄弱，摸着石头过河，难免存在评价指标设置不科学、评价范围不全面的情况，远远不能满足预算绩效管理工作全方位、全覆盖的整体要求。

（四）预算绩效监管机制不够健全

目前，大多行政事业单位事前事中事后绩效管理框架已基本搭建，但作为事中环节的绩效监控还没有形成一套合理有效、便于操作的模式。要实现财政资金全过程的跟踪监督，监控时间点的选择、监控成本的控制和监控作用的发挥尚不成熟。

（五）预算绩效评价成果运用程度不高

预算绩效评价成果应用程度较低是许多部门和单位普遍存在的问题。绩效评价工作搞得轰轰烈烈，评价成果运用却只是水过地皮湿，有闲置低效或损失浪费的情况却不与预算挂钩，发现了问题而不深挖根源、彻底整改，没有相应的奖惩机制，预算绩效管理工作就无法真正发挥其应有的作用。

三、加强行政事业单位预算绩效管理的对策

预算绩效管理是一个系统工程，需要部门人员通力合作，环节机制紧密结合，形成合力发挥作用。

（一）营造良好的预算绩效管理实施环境

第一，加强组织领导。成立预算绩效管理工作领导机构，研究制定预算绩效管理相关制度、工作规则，统筹规划、安排部署年度预算绩效管理工作。第二，加大宣传教育。通过系统学习政策文件，树立全员绩效管理的工作理念，充分认识预算绩效管理工作的重要性和必要性，自觉提升对绩效管理工作的重视度和自觉性。第三，培养专业队伍。广泛开展业务培训与指导，提高绩效管理人员专业水平；建立项目绩效评价专家库，借助内审部门或第三方机构的力量，探索形成绩效评价工作新模式。第四，建立考核机制。建立绩效考核管理、奖惩制度，明确责任分工，将绩效管理责任分解落实到具体部门和人员，量化考核结果，体现工效挂钩。

（二）打造全面协同的预算编制工作格局

预算编制是一项全局性、综合性工作，建立财务部门与业务部门协同推进预算编制的工作格局十分必要。设立部门和单位整体绩效目标，确保绩效目标确定与预算编制的同步性，强化财务部门与各业务部门在预算编制过程中的沟通交流，促进业务活动与财务预算指标的深度融合，将各项绩效目标融合细化到预算中去，实现预算与绩效协同管理。

（三）构建科学动态的绩效评价指标体系

制定科学合理的评价指标体系是进行有效评价的重要前提条件。首先，评价指标体系应该层次结构合理、内容涵盖全面、可操作性强。既要有统一的、标准化的共性指标，又要有针对不同部门不同项目的个性指标，既能满足衡量预算资金使用效益的需求，又能充分反映被评价对象的个性特点，既要包含财务指标和非财务指标，又要体现定性指标与定量指标的结合。其次，应对评价指标体系实施动态管理机制，随着形势、情况和要求的变化不断进行修订和完善，适时调整不适用的指标、权重及赋分。

（四）实施大额预算全过程绩效监控机制

开展大额预算绩效监控是及时发现问题，充分控制风险的有效手段。对投资额大、建设期长的项目实施绩效监控，可以有效避免事后评价不能及时纠错的弊端。通过绩效监控跟踪项目资金流向、监督项目实施进展，掌握项目资金到位情况、使用情况，项目财务管理情况、项目组织及施工情况，当项目支出、工程实施与预算、设计出现偏差时，便于及时解决，可以大大减少出现滥用资金、工期延滞甚至烂尾工程的情况，确保财政资金及早发挥效益。

对部门整体支出中的大额预算实施绩效监控，可以及时了解支出内容是否合理，预算执行进度是否匹配。行政事业单位可以采用定期监控与不定期监控相结合的方式，随时掌握预算执行情况，避免出现预算执行缓慢、超预算支出、资金闲置沉淀、损失浪费等情况，确保绩效目标及预算执行效率按预定计划完成。

（五）形成多层次全方位的评价结果运用模式

建立绩效评价结果反馈、整改、应用机制，真正把评价结果转化为提升工作的有力手段。一是对绩效评价结果进行分析研究，总结经验，解决问题，让评价结果切实成为优化预算、完善制度、提升管理的可靠依据。二是将绩效评价结果进行公示，让评价结果公开化透明化，在接受公众监督的同时有利于系统内部对标一流，整改提升。三是把绩效评价结果与个人业绩考核相结合，实现单位绩效管理与个人绩效考核双落实，建立适当的奖惩制度，规范预算绩效管理行为，提升员工工作热情。

四、结束语

综上所述，行政事业单位需要切实加强顶层设计，将绩效理念贯穿于预算管理的全过程，不断提升预算绩效管理工作水平。健全管理体系，完善实施环节，积极推动各项工作机制落到实处，努力培养满足预算绩效管理工作需求的专业人才队伍，提升全员参与的自觉性、主动性和创造性，真正形成“重绩效、讲绩效、抓绩效、用绩效”的良好局面。