清江流域开展环境公益诉讼问题研究

张 国 向建昱

（恩施市人民检察院，湖北 恩施 445000）

一、清江流域生态破坏特点及原因分析

近年来，我省进一步加大了清江流域生态保护力度，2019年9月省人大常委会出台了《湖北省清江流域水生态环境保护条例》规定了清江流域水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作，提出了建立健全清江流域生态补偿机制，划分各部门职责。同时，湖北省自2018年起开展“长江流域生态保护公益诉讼专项行动”，在水资源保护、森林、草场和湿地保护、岸线资源保护等重点领域开展工作，地处清江流域的各级检察机关进一步运用环境公益诉讼手段贡献检察力量。2018年以来我院共计办理环境公益诉讼案件56件，主要涉及危害水资源、危害矿产资源安全、危害珍稀动物、植物安全方面。

（一）清江流域生态环境破坏现状

1.养殖业和城镇居民生活用水造成的水污染严重。清江流域恩施市境内主要涉及恩施城区、屯堡乡、三岔乡、新塘乡、沙地乡、红土乡5个乡，包含101个村，人口规模49.95万人，城镇建设用地44.2平方公里。清江为当地居民生产生活的主要水源，同时由于恩施地区工业欠发达，经济发展以农业为主，通过办案发现，当前清江污染源主要是农村地区畜禽养殖业和城镇居民生活用水。

2.非煤矿业非法占地造成水土流失严重。尽管《恩施州人民政府办公室关于进一步加强非煤矿山安全生产工作的通知》规定提高非煤矿山开采规模准入门槛、减少各地非煤矿山数量。但恩施地区以山地地形为主，交通不便，为节约采购成本，材料采购方更倾向于购买就近的非煤矿业材料，这为一些规模小，矿山机械化、自动化、信息化水平较低，安全基础十分薄弱的非煤矿业提供了一定的生存空间。这些非煤矿业无法达到边开采边治理的标准，对地质环境造成较大破坏，且补植复绿比例很低，有的非煤矿业还涉及非法占地等问题，成为造成水土流失的较大隐患。

3.非法狩猎破坏生物多样性。清江流域野生动植物资源丰富，但非法狩猎等违法行为屡禁不止，破坏了生物多样性。如2019年我院办理的3起刑事附带民事公益诉讼均为非法狩猎，其中在恩施市屯堡乡村民王某伙同同乡村民孙某甲、孙某乙非法狩猎案中，该三人在屯堡乡、龙凤镇等多处山林中，安装带有电话可自动拨号的铁制捕兽夹，捕获野猪、土猪（猪獾）、麂子、果子狸等国家“三有”保护动物，并将捕获的野生动物出售或食用，从中获利。

（二）清江流域生态破坏原因分析

1.当地居民安于故俗，环保意识薄弱。一是受乡村自然经济的影响以及农村居民自身知识文化水平不高所限。该流域内居民在生活水平提高的同时，生活方式和思想没有随之发生变化。仍然将河流、土地、山林当作垃圾桶和单一供材口。二是受长期以来在清江流域的环保宣传主要集中于城镇工业影响，对于农村地区养殖业和生活垃圾污染宣传较少。

2.基础设施覆盖广度低，处污能力发展慢。我市城区污水管网建设滞后，部分乡镇还未修建污水处理厂，公共设施处理污染物的容量发展速度无法跟上当前的环保需求，同时相关的工业、农业经营者多重视当前经营投入，很少主动建设治污设施。如我已经办理的4起养殖业水污染案件中，4个村均未有建设针对性的小型污水处理站。

二、完善清江流域环境行政公益诉讼的建议

（一）拓宽案件线索来源，突破监督瓶颈

一方面应进一步从立法角度来赋予检察院更多获取案件线索渠道的权力，不能局限于在履行法律监督职权来获取线索。因为实践中，人民检察院在履行法律监督职责外发现的线索，需要进行案件线索来源转化，如，转化成控申部门受理，再由控申部门转案件管理部，案件管理部再移送给民行部门，以致产生很多不必要的工作和麻烦。因此，对于案件来源，应明确依申请监督，即可以对自然人、法人或者其他组织的申请监督、控告举报启动依申请监督。另一方面应进一步加大清江流域环境行政公益诉讼的宣传，结合污染防治攻坚战，动员全员参与，鼓励举报。随着环境行政公益诉讼深入推进，对于案件来源既授权又限制的立法，即限制检察机关主动摸排线索的模式，已经不适宜公益诉讼工作的开展，必须转变观念，加大宣传力度营造浓厚工作氛围，紧紧围绕人民群众关心的环境突出问题，拓宽案源线索来源，强化对线索的排查、评估和管理。［1］检察院要结合新一轮内设机构整合改革设立专门检察部门负责公益诉讼工作，同时成立专门办案团队像侦查刑事案件那样的“侦查”队伍，广泛收集线索，积极作为，使一个又一个潜在的公益受损案件得以“破案”，以办案化的模式开展公益诉讼工作。检察院不能固守批捕、起诉等传统业务小天地，更不能画地为牢，应加大公益诉讼线索排查力度，以一定数量的公益诉讼案件为支撑，开辟好法律赋予的环境行政公益诉讼新天地。

（二）强化调查取证权力，破解办案阻力

首先，从立法层面明确人民检察院开展环境行政公益诉讼工作的调查取证权。在职务犯罪侦查权划转后，应当赋予检察院一只“强有力的手”开展公益诉讼工作，不能让先进的公益诉讼制度受到畸形手脚的限制，而影响其效用发挥，可以在《行政诉讼法》《人民检察院组织法》中予以明确规定，并建立配套制度予以保障调查取证权。其次，建立健全调查取证配套机制。在检察院办案过程中，明确行政机关相应的法定义务，如，按照检察院的要求接受调查询问，及时供卷宗材料，积极派人参与调查取证，并协助检察院完成专业性较强的相关工作。第三，整合资源，充分利用检察院现有司法警察资源。职务犯罪侦查工作划转后，检察院司法警察工作量极大缩减，在人员配备不足的情况下，司法警察参与环境行政公益诉讼调查取证，可以起到两全其美作用。第四，加强与第三方单位的沟通联系，完善鉴定评估制度。制定鉴定评估工作流程，建立鉴定评估单位的资源库、专家库，以供遇到鉴定、评估、审计等调查工作时，能及时委托取证。借助更专业的机构和单位以及相关专业领域专家的力量，提升检察院调查取证能力。

（三）完善检察建议内容，增强建议刚性

首先，做好调查核实工作，突出检察建议的准确性。紧紧围绕环境公益诉讼诉前程序案件所涉及的案件事实、证据材料、行政机关具体职能、行政行为违反法律法规及规章等实体和程序方面进行充分调查核实，以获取准确的行政违法行为责任主体，以及明确的事实根据和法律依据等内容，以增强诉前程序检察建议的准确性。［2］其次，检察建议紧扣行政违法行为，突出检察建议的针对性。结合案件事实和行政机关职责进行深入论证和论述，找准解决行政违法行为的症结，提出切合行政机关职责、符合实际情况、具有可操作性的检察建议，一般表现在确认行政行为违法、撤销原具体行政行为、重新做出具体行政行为等，从而使检察建议实现可行性和可操作性的有机统一。第三，做好论证分析，突出检察建议的说理性。作为诉前程序的检察建议，其监督合法性基础是全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼工作的决定》及最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的授权规定，这是监督的应然性方面要求。但是其正当性即必然性来源于何处，这就涉及了检察建议的正当性问题，在此主要体现在检察建议的说明性方面。一方面严格按照法律法规做出检察建议，更重要的是做到法理阐述深入、证据分析透彻、逻辑论证严密、法律适用准确，体现出充分的说服力和可信性。第四，建立抄送和诉讼风险提示制度，突出检察建议的督促性。应当建立健全诉前检察建议抄送制度，向行政执法部门发出诉前检察建议时，同时抄送同级党委、人大、政府及该部门的上级主管部门，并将整改情况及时向以上部门汇报；建立诉讼风险提示，目前的诉前检察建议没有诉讼风险的提示性信息，弱化了检察建议的督促力度，应该在检察建议整改时限后加上“如未按期整改回复，使公共利益持续受损害状态的，人民检察院将提起环境行政公益诉讼”。