县域警务改革背景下警务现代化路径探析

成昀逸

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

一、县域警务改革及其科学内涵

（一）县域警务改革的提出

“郡县治，天下安”。维护县域公共安全和社会稳定，防范和化解重大社会风险县域警务改革的重要目标。县域是我国的地理区划中的重要场域，是国家经济社会发展的重要区域。县（区）级政府是中国行政治理结构中的关键层级，县域治理是中国治理体系的重要组成部分。县（区）公安机关承担了治安行政管理与执法的绝大部分工作，是预防犯罪和维护社会稳定的“主阵地”，直接关系到市域社会的稳定，因此，县域警务工作是整个公安工作的基础，决定着公安警务改革的成效。2020年4月，湖南省公安厅在对全省社会安全风险和治安形势进行调研的基础上，科学谋划，统筹规划，出台了《2020年县域政治安全和社会稳定风险报告》《加强新时代县域警务工作的意见》等文件，聚焦县域风险防控与现代警务机制建设，开启了一场全省范围内的县域公安警务的改革行动。

（二）县域警务的内涵

警务的内容含义广泛，包罗万象，涵盖了公安机关的维护政治安全、社会秩序和社会稳定的一切管理和执法活动，也包括了公安机关组织和引导相关部门、社会组织和公众参与犯罪预防和秩序维护的各项工作。“县域警务”是湖南公安机关一项具有原创性、开拓性的警务改革行动，在其他省市没有经验可以借鉴和复制。从其字面来看，县域警务就是在县（区）级行政范围内实施的公安警务活动。县域警务改革是社会转型时期化解重大矛盾风险、维护政治安全和社会稳定目标导向下公安警务改革的一种新的工作范式。基于违法犯罪和社会风险90%以上发生在县域范围内这一基本判断，湖南省公安厅组织专门力量对县域内发生的关涉政治安全和社会稳定的案（事）件等治安风险进行了调研分析，围绕公安机关“政治安全、社会治安、公共安全、网络安全、社会稳定”五个方面的政治和社会职责，确定“政治事件、恐怖活动与严重暴力犯罪、群体性事件、网络安全、个人极端事件、特定刑事犯罪、毒品违法犯罪以及公共安全”等8大类风险及其21种风险形态，采用单项风险逐项分析评估的方法，对全省129县市区进行风险分层分类评估，将129个县市区分为三个不同等级的风险区域，压实其风险防控责任。

（三）县域警务的现代化要义

现代化不是一种具体形态，而是一个过程，因此很难对警务现代化做出一个具体的判断标准。在20世纪60年代兴起于美国的致力于警察装备改良而塑造的“现代警察”却早已被一种基于新的认识论而产生的“社区警察”所代替。可见，现代化是对传统的否定和扬弃，警务现代化的本质就是一种源于新的认识论和方法论的新型警务模式。公安工作现代化具有“思想观念现代化、组织管理科学化、工作手段科技化”的鲜明特征。［1］湖南省公安机关将地理地质学、生物学、化学等自然科学知识运用于社会领域，诊断出县域风险的伴生效应、破壁效应、沉淀效应、集聚效应、传导效应及其演化规律，为县域警务改革聚焦指明了方向。为了充分发挥县域公安机关的主动性，县域公安机关可以结合本行政区划范围内的违法犯罪和风险防控形势来决定警务资源的分配以及警务机制的实施，改变了传统的行政依赖，释放了基层公安机关的工作活力。

二、影响县域警务战略发展与实施的原因分析

县域警务是基于区域主义治理理念的新的认识论和方法论指导下的警务改革，通过差异化的治理目标、差异化的资源配置释放县域治理的主体的活力，不再以行政传导的同质化政策执行和行政官僚压力体制考核公安机关的风险防控绩效。在警务实践过程中，有些县（市）区公安机关存在警务理念、队伍素质、警务机制与风险防控形势任务之间的诸多不适应之处，制约了县域警务现代化的发展进程。

（一）警察队伍素质结构不能适应现代警务发展要求

随着经济社会的转型发展，治安刑事案件高发仍是当前中国治安形势的主要特征，警力不足且素质普遍偏低仍是县域警务实施面临的最为突出的问题。以株洲市为例，全市常住人口450万左右，公安机关现有警力4358人，万人警力比为9.57，明显低于全国水平；从民警年龄结构来看，全市各县区公安民警平均年龄41.90岁，平均年龄最高的是石峰区高达43.10岁，警察队伍中老年化趋势明显，影响了队伍的整体活力和战斗力；从队伍素质来看，技术人才和队伍的法律整体素质有待提高。全市警务技术序列民警占总警力7.06%，最低的为石峰区仅为4.56%，区县级公安机关通过高级执法资格考试民警占总警力6.79%，最低的炎陵县仅4.37%。在风险防控的实践中，民警所具有的法律素养、政策意识、业务水平、警务技能等与县域警务对队伍素质的要求还有较大差距，缺乏风险防控的专门知识，难以为企事业单位提供更加专业的指导和服务。

（二）警力设置配置不能适应现代警务机制运行需要

首先，基层派出所警力下沉也难得到充分落实，基层民警超负荷运转问题突出。全省公安机关派出所警力占总警力占比为41.4%，低于公安部规定45%的警力配置标准，从事一线执法执勤的民警明显不够。其次，在机构设置方面，当前派出所、警务室设置仍然不能满足基层社区、校园、工业园区治安防控的工作需要。如“一校一警”的措施难以落实到位，公安机关服务产业园区发展的政策难以实施，全省仅有少数几个园区设立了专门的公安分局，绝大部分产业园区治安管理与服务工作由所在地派出所负责，条件好的园区才能设立警务室，但人员配置素质不高，难以有效指导园区风险防控工作。接处警队伍不能适应110接处警和快速反应的要求。如全省区县公安机关“快警平台”仅为2.33个。再次，从承担街面防控和维稳处突职责的特警配置情况看，全省巡特警平均占比6.72%的水平，警力配置不平衡，有些县（区）公安机关巡特警发展严重滞后。如茶陵县特警配比仅为1.83%，远不能适应新时代风险防控与处置的需要。最后，从作为基层治安治理的重要力量“一村一辅警”队伍来看，存在文化素质普遍较低、年龄偏大、工作成效较低、经费保障仍然存在较大缺口等突出问题。

（三）公安技术运用与装备保障不能满足县域警务发展需要

一是视频监控设施不能满足信息化治安防控体系建设要求。全省万人拥有量联网摄像机25.1台，全省县区电子卡口平均101.6个，WIFI管控前端设备全省平均值926个，远远低于江浙等发达地区的信息化治安防控建设水平，难以满足全省信息化治安防控与侦查的需要。二是刑事技术室和电子物证室建设水平较低。以株洲为例，全市公安机关一级刑事技术室仅5个，DNA、指纹、人像识别技术室建设及使用率较低，下辖9个县市区只有4县市区建成三级电子物证室，县市区覆盖率和拥有率仅为44.4%，只有6个县市区建成视频侦查实验室，1个反电信诈骗中心，县（区）公安机关尚未建设县域反电信诈骗中心，难以满足株洲近年来电信诈骗案件高发的防控与侦查需求。三是民警警务装备配置不能满足处警工作需要。县域图传车、4G巡逻车配备、执法执勤车以及单警装备配发覆盖率全省不足40%，难以有效应对越来越复杂的一线执法环境。全省执法执勤车百名警察拥有量不足10台，有些警务车辆长期“带病超限驾驶”，安全隐患极大，严重影响县域执法执勤警务的高效运转和民警的执法安全。

（四）公安基础设施建设不能满足警务机制高效运行的要求

警务基础设施建设是推进警务机制现代化的重要载体和实体支撑，是衡量警务机制现代化的重要依据。近年来，全省坚持大抓基层、大抓基础，聚焦基层基础工作信息化建设，严格落实“派出所三年行动计划”，基础设施得到有效改善。但由于基础薄弱、警务保障水平有限等历史与现实原因，全省县域警务基础设施现代化建设依然任重道远。以株洲为例，城区派出所综合警务全市建成36个，不足全市89个派出所的一半，区县60%以上的派出所仍然使用传统手段开展公安工作。执法办案管理中心全市只建成1个，还有8个区县没有建成符合现代化要求、能够满足日益严峻执法环境的执法办案管理中心。全市派出所建设面积有62个未达标，特别是荷塘区、石峰区、渌口区等三区没有一个派出所建设面积达标，严重影响民警办公、群众办事的方便性，制约了基层警务的高质量发展。

三、县域警务战略行动下县域警务现代化建设路径

县域警务是基于新时代社会治安风险防范和化解的一项综合性、体系性、机制性改革，是推进公安工作现代化、推进基层警务治理改革的战略决策和重要举措。必须充分认识县域战略实施的时代意义和基本要求，准确把握警务现代化的科学内涵，以风险防控与社会稳定为目标，以队伍建设为根本，以警务体制机制改革为重点，以警务科技化等为抓手，推进县级公安更高水平、更深层次、更大效率的改革。

（一）坚持系统思维，做好县域警务现代化顶层设计。警务现代化是一种面向未来的现代警务体系，包括多元化的价值理念、法治化的制度规则、网络化的组织结构、合成化的运行机制。［2］应立足新时代风险防控与社会治安控制的目标，加强系统规划和顶层设计，对县域警务任务实施和运行的各方面、各层次、各要素统筹规划，整合利用各种资源，完善县域警务治理体系和各项制度，高效快捷地实现警务工作目标。从现代性视角看，制度优势是一个国家最大的优势，制度现代化是社会治理的核心竞争力。［3］推进县域警务现代化，要构建起符合新时代县域治理目标转型、体现实战化特点、富有地方特色的县域警务机制；要对标《中共中央关于加强新时代公安工作的意见》关于风险防控与警务机制现代化的目标要求，统筹好短期、中期、长期目标，制定县域警务机制的现代化标准和评价体系，制定年度发展规划，突出顶层设计的科学引领作用，在动态发展中推动县域警务机制全面现代化；要细化参照标准，对标县域警务现代化要求，精准强弱项、补短板，促进县域警务各要素的均衡发展；要坚持县域特殊性、地方自主性、警务多样性相统一，根据各县市区经济社会发展水平，警务工作总量、共性和个性警务机制建设需求，制定差异化发展规划和管理制度，探索一批县域警务现代化建设的示范单位。

（二）加强队伍建设，提升公安民警风险防控能力。人的现代化是现代化的核心要素，打造一支“忠诚担当、理念先进、业务过硬”的公安队伍是实现警务现代化的根本保障。要以新时代县域警务风险防控与维护社会稳定为目标，聚焦县域警务能力素质短板，将政治建警贯穿于县域公安队伍现代化建设各方面、全过程，优结构、提质量、强素质，实现公安队伍结构改善，素质提升，能力全面协调发展；通过做专做强警种专业培训，提升队伍专业能力素质和实战本领；通过全面落实“暖警惠警”措施，营造浓厚的“拴心留人”用人氛围，提升民警职业认同感、职业荣誉感，实现队伍稳定发展；要抓实队伍教育整顿，从严治警，突出忠诚教育，整治队伍突出问题，纯洁公安队伍，打造一支有“理想信念、本领过硬、责任担当、纪律观念”的公安铁军；要优化警力资源配置，严格落实满编招警、新招录民警基层锻炼培养等制度，根据县域特点，精准优化巡特警、社区民警、办案民警、“一村一辅警”等警力资源结构，通过内部统筹、调整，最大程度盘活现有警力资源，在风险防控中有担当、有作为。

（三）完善警务机制，提升县域风险防控与治理水平。警务机制是实现公安警务正常运行的法律法规、规章制度、组织系统、运行方式的总和［4］。警务机制内容丰富，涉及面广，包括内部机构设置、指挥体系、执法执勤、警务资源分配、装备与经费保障、队伍招录培养等方面日常运转的制度规范，这里无法一一论及。我们认为，警务机制改革的目标就是要优化治理结构，合理利用治安警务资源要素，实现警务运行效率高，产出好。社会资源的整合利用以及社会的广泛参与，是推进社会治理现代化的根本保证［5］。县域警务机制的完善与优化，最为关键的是要改变公安机关在治安风险防控和犯罪预防中单打独斗的局面，要引导民众参与到县域风险治理和防控中来。推动民主参与是提高国家治理能力的应有之义［6］，县域警务实施需要培育多元和发展的治安社会组织，引导鼓励公民参与社会风险防控和治理。需要注意的是，治理的概念不是一个简单的统治和管理，治理更多强调的是合作，合作比参与更前进了一步。［7］违法犯罪、矛盾风险等社会治安问题的产生有其复杂、深刻的社会根源，对社会资源的整合、利用，构建良好的警民合作关系，探索风险防控的市场引入机制，发展社区警务和第三方警务，实现公安机关与社会、市场的协同治理。

（四）坚持科技强警，推进县域警务科技手段现代化。科技信息技术是推动警务质量变革、实现警务效能提升的强大动力。［8］工业化和信息化的发展，改变了人类的生活方式和活动轨迹，基于互联网的人类沟通方式的变革，使警察对人的空间管理变为信息数据的获取、加工、分析和研判。应把握大数据、云计算、物联网以及人工智能的迭代发展趋势，坚持科技强警，以科技化、信息化为依托，建立适应科技革命的现代警务机制。应加强公安科技硬件设施建设，聚焦智慧县域建设，推进与党委、政府和相关部门合作，加快推进视频监控、电子卡口、人像识别抓拍摄像机、WIFI管控前端设备、反电信诈骗中心等科技手段基础硬件设施建设，优化配置，提高覆盖面，筑牢县域警务科技手段基础。要进一步推动科技手段与警务实战结合，以推进县域法医、痕迹、影像、电子物证室和视频检验“五项专业手段”建设为契机，构建科技手段服务县域警务实战的警务机制建设。

（五）改善警务装备，推进县域警务保障现代化。县域警务装备和县域警务基础设施建设的欠缺是制约县域公安警务机制现代化不可忽视的因素。要全力争取党委政府支持，建立健全定期向党委政府汇报县域警务工作机制，推动党委政府定期研究公安工作、县域警务工作，推进解决制约县域警务装备和县域警务基础建设保障的问题；要精准化配置资源，依据各县市区警务机制现代化基础，差异化配置资源要素，在政策设计、资金投向、项目安排等方面，向风险等级高、经济困难、基层一线适度倾斜，帮助县域解决警务保障现实难题；要制定合理发展规划，满足基层实战需要，锚定警务机制现代化目标，全面澄清底数和短板，科学制定县域警务装备和县域警务基础设施建设年度攻坚计划和中长期发展规划，不断优化警务机制改革，逐步建立起结构合理、制度完善、运转流畅、保障有力的现代化警务管理体系。