PPP融资模式在城市基础设施建设中的应用研究——以YF新区供水工程项目为例

吴碧霞

（云浮市云新投资控股有限公司，广东 云浮 527300）

随着时代的发展、城镇化的规划变化，政府为满足人们对美好生活的向往，开始大力发展城市基础设施建设。传统的基础建设项目基本由政府主导建设，但大力发展基础设施建设所需资金量较大，政府短期内筹集大量发展资金的财政压力大，建设资金投入不足造成建设项目效率低等问题，因此，需迫切寻找新的融资模式用于城市基础设施建设。PPP融资模式是一种政府与社会资本合作共建的融资模式，能够有效解决政府财政压力大问题，且可凭借社会资本方的技术和运营管理优势整合基础设施的建设和运营。

一、YF新区供水工程PPP模式实施方案

（一）YF新区供水工程项目基本情况

YF新区供水工程项目通过整合原有的供水模式，提高YF新区供水的安全可靠性，保障人民身体健康和生命安全，促进社会和谐稳定发展。包含一个新建项目和一个存量项目，新建项目为YF新区水厂一期工程（首期），工程总规模为 30万 m3/d，分期实施。第一期首期设计规模 5 万 m3/d，主要建设水源厂工程、浑水输水工程、净水厂工程及清水输水工程等，项目建设期2年。存量项目为一条21.7KM的管道工程及一个增压泵站工程，政府已完成部分工程建设。

（二）YF新区供水工程PPP模式实施方案

1．PPP模式的确定

PPP模式是缓解政府财政压力的需要：作为YF市重点发展方向，YF新区正处在快速发展的阶段，随着新城区的不断发展建设，基础设施建设的需求日益扩大，财政压力也逐渐增加。YF新区供水工程项目需要投入较大建设资金，财政压力大，而PPP模式是一种政府与社会资本合作共建的融资模式，采用PPP模式社会资本的注资可以减轻政府在建设期中短期较大的资本投入，由社会资本方负责建成后项目的运营，又将政府的一部分支出责任转移给市场主体社会企业。同时，国家政策为PPP项目提供的资金奖励、税收优惠和融资支持，也有效缓解政府的财政压力。

PPP模式可以实现优势互补，风险共担。YF市主管部门可以通过制定政策对项目施加影响，利用行政管理权力监管公共服务的提供，同时分担政策、法律等社会资本无法承担的国家层面的风险。YF新区范围原状水厂各自为政，且水厂供水能力小，工艺设施落后，能耗、药耗高，供水水质差，供水安全性得不到有效保障；供水管网布置凌乱，管材差，供水标准普遍低。通过PPP模式引入社会资本方，可凭借其技术和运营管理优势整合存量和新建供水设施，提供更为专业的供水服务，并凭借自身市场运作经验承担项目的市场风险。PPP模式优化项目风险分配，可以保障城市供水服务的质量水平、绩效水平、管理水平。因此，YF新区供水工程采用PPP模式是可行的。

2．PPP运作模式选择

PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、特许经营模式等。 其中：BOT（建设-运营-移交）模式：政府方与社会资本方合作组建项目公司，由项目公司在特许经营期负责项目的投资建设，项目建成后的运营维护及更新，运营期满将特许经营协议下的全部资产及权利无偿移交政府。在确定YF新区供水工程采用PPP模式后，结合项目特点和地方需求，拟采用BOT模式运作。

YF新区管委会授权出资代表、即YF市高新自来水公司与中标社会资本方合资成立PPP项目公司，YF市高新自来水公司以部分存量管网资产出资，占股30%，中标社会资本方以现金出资，占股70%。本项目运营期采用可行性缺口的回报机制，项目公司主要以向特许经营区或用水户供应自来水获得的经营性收入、向政府收取的可行性缺口补助和运营维护服务费作为收入来源。经过公开、合法的社会招标，最终粤海投资有限公司联合江西建工第一建筑有限责任公司作为社会资本方中标，成立项目公司YF粤海水务有限公司。YF新区国有资产管理局与YF粤海水务有限公司签署特许经营协议，明确项目公司的特许经营权范围和期限、运营业务的技术标准、定价收费机制、价格调整机制及相应监管考核机制等，约定特许经营权期限30年（含YF新区水厂一期工程（首期）的2年建设期）。

3．PPP项目运营设计

项目运营期采用可行性缺口补助回报机制，项目公司以向用水户供应自来水获得的经营性收入、向政府收取的可行性缺口补助和运营维护服务费用为主营收入来源。可行性缺口补助是政府对于项目公司供水收入不足以覆盖水厂建设运营成本及合理回报部分给予的补偿。政府与项目公司约定保障项目公司合理投资回报的供水量作为保底供水量，若项目公司年供水量未达到保底供水量，则对于保底供水量与项目公司实际供水量（以出厂后流量阀读数为准）之间的差额部分，政府方按照政府结算水价给予可行性缺口补助。补助金额计算方式如下：

可行性缺口补助=（保底供水量-实际供水量）×政府结算水价

政府每年支付给项目公司的运营维护服务费数额是综合考虑管道建设成本、年度运营维护更新成本及社会资本方合理回报所得的值，将作为竞价内容之一，设定一定上限由社会资本方自行测算后报价。

可行性缺口补助和运营维护费纳入财政跨年度预算，由财政拨款支付，若在特许经营期内社会资本方不能收回投资成本及回报，可采用延长特许经营期方式，保障社会资本方的合理回报。

4．PPP项目移交

特许经营期满或发生协议提前终止情况时，政府按照特许经营协议约定无偿收回项目设施的经营权，项目公司需提前一年做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿及相关移交手续。

二、YF新区供水工程PPP模式的效果和问题

（一）建设期效果分析

YF新区供水工程中的新建项目YF新区水厂一期工程（首期）于2018年5月开工建设，于2020年6月完工并投入运营，基本按投资计划时间完成建设，很好地完成项目建设的时效性，在PPP建设模式下，资金投入、项目建设进度和工程建设质量等各方面都控制较好，在工程建设安全、工程建设质量、资金投入控制和社会效益等各方面都取得较好的效果。

（二）投资控制方面效果

在PPP模式下，由于社会资本的加入，特别是社会资本方粤海投资有限公司为广东粤海控股集团有限公司旗下子公司，广东粤海控股集团有限公司是一家集原水供应、自来水经营和污水处理等多种水务业务于一体的大型综合水务运营平台。在集团式管理产业链上提供集投资、水务设计、咨询、工程施工、运营管理于一体的综合运营服务。融资渠道通畅，有集团作为依托集，融资成本较低，在建设期，有效解决项目建设的资金需求，且依托集团的水务建设经验及技术，通过建设设计方案的优化，有效控制了建设成本，据已上报的结算可知，项目建设投资没有超出设计概算，有效完成了成本控制的目标。

（三）社会效率方面效果

PPP模式有效实现优势互补，在YF新区供水工程建设过程中，新区政府发挥行政管理协调力度大的优点，很好的解决项目建设过程中存在征地问题、建设过程带来的社会稳定问题、调整合理水价等问题。社会资本方发挥其技术和运营管理优势，整合存量和新建供水设施，提供了更为专业的供水服务，保障了城市供水服务的质量水平、绩效水平、管理水平。

PPP模式有效实现了风险转移，在YF新区供水工程建设过程中，政府不需要融资投入项目建设资金，有效降低了政府债务风险，且融资、设计、施工、运营过程中的风险均由项目公司承担，可以充分发挥项目公司主观能动性。

（四）运营期效果分析

YF新区供水工程项目于2020年6月已完工并投入使用，正式进行运营期，目前，广东YH控股集团有限公司利用自身实力及YF新区供水工程项目建设运营在当地建立的口碑，已成功收购YF市全市的供水系统。未来，通过全市供水资源的整合及YH控股集团在水务运营上的经验，将会提供更好、更安全的城市供水服务。

（五）实施过程中存在问题

YF新区供水工程项目中包含一个存量项目为一条21.7KM的管道工程及一相增压泵站工程，政府已完成部分工程建设，按协议约定，未完成部分工程由项目公司由项目公司继续投资。但项目在可行性研究、合作协议草拟、招投标过程手续较多，从2016年4月政府同意使用PPP模式开展工作，到2018年1月合作协议签订，历时差不多2年时间，因存量项目建设不能中断，到最后移交，存量项目政府投资比协议约定的投资多出了几千万。最后，政府方在与社会资本方在结算上述多投资几千万的问题上，额外支付一笔税费。

三、结论与建议

针对YF新区供水工程通过PPP融资模式建设的实施过程的分析，得出如下结论与建议：

（一）采用PPP模式运用于中小城市供水工程建设运营上，引入社会资本能很好起到提升服务质量、提高运作效率、分担政府风险、提升盈利能力，提高资本的利用效率等作用。

（二）在城市基础设施领域特别是新城区的基础设施建设采用PPP模式，能有效减轻政府短期内投入大量建设资金的财政压力，同时有效利用了社会资金方融资渠道的灵活性、多样性，提高了项目建设期的时效性。

（三）采用PPP模式优化了社会资源配置，PPP模式融资减轻了政府基础设施投入，使政府能将财政资金尽可能投入到教育、医疗和养老等民生领域。

（四）在城市基础设施采用PPP模式时，建议减少在建存量项目，避免因PPP模式在可研及招投标过程时间较长，导致在建存量项目最后双方投资金额与协议约定不一致，最终结算时存在分歧，造成不必要的支出。