以人民为中心构建中国特色 社会主义国家治理模式

景维民 赵 爽

一、问题的提出

经济发展的理论和实践表明，一国经济持续发展的关键在于形成一种有效的现代国家治理模式①克里斯蒂娜·阿尔恩特，查尔斯·欧曼. 政府治理指标[M]. 北京：清华大学出版社，2007：4.。现代国家治理模式是经济增长、社会进步、国家竞争的重要支撑，这一模式既具有治理问题的一般性要素特征，也会因历史传统、具体国情和发展实践的不同而呈现出不同的模式。近年来，西方国家面临一系列金融危机、债务危机、福利危机等，使其经济发展迟缓和治理弊端凸显，而东欧转型国家、拉美、非洲和东南亚国家在“华盛顿共识”影响下的制度运行效率和经济发展质量不如人意或落入“中等收入陷阱”，等等。与之相比，中国的国家治理模式展现出制度优势和蓬勃活力，实现了经济持续快速增长、社会长期和谐稳定和民众福利水平总体提升。这是中国特色社会主义国家治理模式构建和完善的必然结果。

关于中国现代国家治理模式构建的问题，学术界从不同学科、不同视角进行了诸多研究。邵鹏(2014)从政治学角度梳理了建国以来我国国家治理模式的演进过程，并与西方“代议制民主”转向“行政集权民主制”进行比较，认为建立“强政府-大社会”的治理结构是我国实现顺利转型的关键。唐亚林和郭林(2006)以社会经济制度变迁引发的阶级关系变化为切入点，把新中国国家治理模式的变迁划分为阶级统治阶段、过渡阶段和阶层共治三个阶段，认为应构建和谐共治式国家治理主导模式。王芳(2016)从历史主义分析视角，将中西方国家治理思想与理论流派放在同一视域下进行分析比较，认为中西方国家治理模式在理论构建及现实选择上的差异主要体现在治理的环境、主体、对象、目标、策略、技术和效果七个方面，而治理的环境因素是国家治理模式选择时的首要考虑因素。谢岳和党东升(2015)从社会学角度出发，运用社会运动理论论述了底层民众的草根动员模式化能够提高治理绩效，主张将其作为国家治理的补充机制来推进基层社会治理。王勇(2015)从合法性与有效性之间的紧张关系等方面分析了当代中国国家治理模式下的宪法实践深层逻辑困境，从宪法实践角度提出了依法治国和国家治理模式转型思路。从经济学的视角来看，孙景宇(2009)认为，中国经济成功转型的标志之一就是现代国家治理模式的建立，这一转型最积极的变化体现在市场发育方面，而如何协调好政府与社会的关系是构建现代国家治理模式的最大挑战。张慧君(2009、2019)探讨了经济转型推动中国从传统全能主义国家治理模式迈向政府-市场-社会三元并存互补的现代国家治理模式进程，指出中国改革开放以来逐步形成了发展导向型国家治理模式，认为建立现代化国家治理模式的关键是“推动发展型政府转型升级、建立市场增进型治理结构和形成利益整合型社会治理体系”。景维民和倪沙(2016)阐释了国家治理的本质要求是正确处理上层建筑治理与生产关系治理之间的关系，而国家治理走向现代化就是要形成政府、市场、社会良性互动并匹配好与之相适应的生产关系。周文和何雨晴(2020)探讨了国家治理的政治经济学内涵，从国家治理的视角分析了中国崛起的原因在于正确把握了制度优势，坚持了社会主义基本经济制度，改善了治理体系，具备了资源动员、创新引领、风险控制等国家治理能力，提出了中国国家治理现代化的世界意义。

综上可见，对于国家治理模式构建问题的研究日益深入和广泛，从不同视角积累了许多研究成果。这些观点尽管对于理解中国国家治理模式的形成演进、对于解读中国经验和探寻构建思路都极富启发意义，但从现有文献来看，对现代国家治理模式的研究仍显不足，特别是对中国特色社会主义国家治理模式的研究还不多见。本文引入“中国特色社会主义国家治理模式”的概念，试图运用马克思主义政治经济学和中国特色社会主义政治经济学的基本原理和方法，以发展经济和满足人民需求为主线对中国现代国家治理模式的构建进行研究。我们认为，中国特色社会主义国家治理模式的形成机理和有效运行离不开一个关键变量，即中国共产党的领导核心作用。因此，我们所构建的中国特色社会主义国家治理模式就是通过发挥中国共产党在整个国家治理体系中统领全局、协调各方的作用，建立以人民为中心的制度安排，形塑构建出经济发展、满足需要、人民幸福的“党-政府-市场-社会”四元一体的一种现代国家治理模式。

二、现代国家治理模式及其中国特色

构建中国特色社会主义国家治理模式，首先需要厘清“治理”“国家治理”“现代国家治理模式”等概念间的内在联系，并在此基础上界定中国特色社会主义国家治理模式的内涵。

“治理”是一个被广泛接受并具有多重含义的复杂概念，与其相关的研究自20 世纪90 年代在全球范围逐步兴起以来，不同领域、不同语境下对它的解释也不尽相同。世界银行将其表述为“利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践”(World Bank，1994)。全球治理委员会认为，治理是通过正式机构、规章制度或非正式安排调和相互冲突或不同利益的过程，而“凡此种种均由人民和机构或同意、或者认为符合他们的利益而授权其权利”(俞可平，2000)。联合国发展计划署提出治理需要基于法律规则和正义，主张建立平等、高效、系统的公共管理框架和可持续的体系，同时“赋权于人民，使其成为整个过程的支配者”(UNDP，1995)。可以看出，虽然“治理”没有统一定义，但其内涵既包括微观层面也含有宏观层面。事实上，对治理概念和治理理念的讨论不能仅仅是纯学术的，而是应该在对经济社会发展问题的检讨和反思中展开。与其单纯从字面意义去理解治理的概念，不如从治理与经济社会发展的关系上去界定治理的内涵与外延。从这个意义上讲，治理就是主体与客体的关系，就这一点而言，它与国家治理具有指向上的一致性。与“治理”的多重内涵类似，“国家治理”是一个包含政治、经济、文化、社会等多方面主客体活动，涉及治理结构、治理体系、治理能力、治理实效等方面的复杂概念。虽然国家治理中包括政府治理、经济治理、文化治理、社会治理、生态治理等多种运用和行使国家权力来管理社会经济资源以促进发展的内容，但我们更加强调政府治理的主导作用及其对经济发展的影响，而经济治理是基础性治理，在社会经济发展中具有决定性作用，所以国家经济治理至关重要。所谓国家经济治理，就是与经济活动相关的制度安排和实施的政策举措。国家经济治理的实质，就是通过一系列的制度设计、政策举措来支撑和维系政府意愿、进行规划设计和达到经济发展的目的。显然，这里政府的意愿、规划和目的首先是经济上的，但也可能是政治上的、社会上的或军事上的。从历史上看，国家治理的主要目标在相当长的时期都是政治上的或者军事上的。但20 世纪以来，尤其是世界格局出现“核平衡”态势、和平与发展成为时代主题之后，有越来越多的国家开始选择经济上的发展意愿作为国家治理的主要目标。比如，东亚在崛起过程中所出现的“发展型政府”，就是把推动经济发展作为其国家治理的最主要目的。东亚崛起的事实表明，国家经济治理是其他治理的基础，这是由马克思主义唯物辩证法决定的。根据辩证唯物主义和历史唯物主义的基本原理，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，因此无论政府的意愿、规划和目标是政治上的、经济上的还是军事上的，都需要政府加强对社会资源的控制和整合，以提供支撑和保障，从而才会对社会运行产生影响。

国家治理模式是以一定的国家经济治理为基础的，有什么样的国家经济治理就会产生什么样的国家治理模式。同时，“国家治理模式的形成和演化也是社会的经济基础、政治体制和文化观念等诸多因素共同作用的产物”(邵鹏，2014)。事实证明，国家治理模式在不同的时代有着根本不同的内容，历史地看，国家治理模式的演进主要表现为从一元管理走向多元治理。一元管理模式的代表是全能主义的国家管理模式，而多元化主体的国家治理模式的出现则代表着现代国家治理模式开始形成，我们把这种多元主体的国家治理模式视为由政府、市场和社会相互耦合所形成的整体性制度结构安排，三者相互协调，共同维系一个国家的秩序治理，以协调资源配置和促进经济发展(张慧君和景维民，2009)。这种模式就是现代国家治理模式。但是，定义中国特色社会主义国家治理模式，除了考察现代国家治理模式的一般特征外，还需要纳入两个重要要素：一是政党属性，二是价值导向。我们对国家治理的理解虽然与全球治理委员会以及联合国发展计划署关于“治理”的界定非常接近，即种种制度安排“均由人民和机构或同意、或者认为符合他们的利益而授权其权利”“赋予权力于人民”，但从政治经济学的角度来看，中华人民共和国成立七十多年来，铸就了当代中国制度变迁与经济发展的国家治理模式，这一模式是不同于一般现代国家治理模式的，它是中国共产党领导的中国特色社会主义制度下四元一体的国家治理模式。

三、中国特色社会主义国家治理模式的本质属性

习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的”①习近平. 习近平谈治国理政[M]. 北京：外文出版社，2014：105.。中国的历史、中国的制度、中国的生产力水平、中国的发展阶段以及中国的人口、资源、环境等禀赋条件，这些独特的国情和实践，造就并逐渐形成了中国共产党领导的、以人民为中心的国家治理模式，决定了把以人民为中心作为中国特色社会主义国家治理模式的构建方向。这一模式的本质属性就是中国共产党领导，其内在逻辑和运行机理就是以人民为中心。

民本思想源远流长，是中华民族在国家治理实践中的智慧卓识，也是贯穿中国国家治理思想发展的文化内核，更是中国特色社会主义的内在逻辑。从殷商之际出现的“皇祖有训：民可近，不可下。民惟邦本，本固邦宁”①尚书[M]. 王世舜，王翠叶译注. 北京：中华书局，2012：369.到西周周公提出的“敬德保民”思想②尚书[M]. 王世舜，王翠叶译注. 北京：中华书局，2012：178-208.，从春秋战国时期孔子的“冉有曰：‘既庶矣，又何加焉？’曰：‘富之’”③杨伯峻. 论语译注[M]. 北京：中华书局，2012：189.以及孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”④孟 子[M]. 方勇译注. 北京：中华书局，2015：289.到荀子的“天之生民，非为君也；天之立君，以为民也”⑤王先谦. 荀子集解[M]. 沈啸寰，王星贤整理. 北京：中华书局，2012：487.，再从汉唐时期李世民的“君依于国，国依于民”⑥参见《资治通鉴》卷第一百九十二，唐纪八，武德九年(司马光. 资治通鉴(全二册)[M]. 北京：中华书局，1997：1533)。到宋明时期程颐的“为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本，以安而不扰民为本”⑦程 颢，程 颐. 二程集[M]. 北京：中华书局，1981：531.，安民重民养民富民乐民的传统民本思想从萌芽发展到走向成熟并日臻完善，在各自的历史条件下推动了国家制度的形成和国家治理的发展。中国数千年来历朝历代的兴亡更替说明，民众是国家的根基，国家的发展必须以民众为本。虽然传统民本思想存在诸多历史局限性，但其蕴含的丰富治国思想和治理理念为当代中国国家治理问题提供了重要启示，即要以人民为中心构建中国特色社会主义国家治理模式。

人民群众是历史的主体，创造了历史，也创造了社会物质财富和精神财富，推动和决定了社会变革。近代中国积贫积弱，列强入侵，民生凋敝，逐渐滑向半殖民地半封建社会的深渊。太平天国运动、洋务运动、戊戌变法、辛亥革命等之所以未能实现救亡图存，根本原因就在于没有认识到只有人民才是推动历史发展的决定力量，才是历史的创造者。尊重民意，体恤民情，团结人民，发动人民，以人民为本，得到人民的拥护和爱戴，这也是中国共产党领导新民主主义革命取得胜利的根本原因。从新中国成立后的社会主义革命到社会主义建设，从改革开放到开辟中国特色社会主义道路，中国共产党团结并带领全体人民完成了中华民族历史上最为广泛而深刻的社会变革，创造出举世罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，极大发展了生产力，增强了综合国力，这是人民创造的历史。事实证明，以人民为中心是中国革命和建设的基本经验和核心特征，只有相信人民、依靠人民、保证人民当家作主地位，以人民为中心，发挥人民的智慧和力量，我们的国家治理才能无往而不胜，中国特色社会主义国家治理模式才能行稳而致远。

坚持以人民为中心的基本思想和代表广大人民利益的基本立场，既是马克思主义关于社会主义本质的要求，也是中国特色社会主义政治经济学的本质要求。“马克思主义的政治经济学是劳动的政治经济学，也就是为劳动人民求解放、谋福祉的经济学；而资本的政治经济学是为资本主义和资产阶级谋利益的经济学。两者的‘根本立场’是不同的”(卫兴华，2015)，而“以人民为中心范畴的提出反映了时代和实践的本质要求，是经济发展的根本出发点和落脚点，是中国特色社会主义政治经济学的核心范 畴”①逄锦聚，等. 中国特色社会主义政治经济学通论[M]. 北京：经济科学出版社，2017：53.。这一核心范畴的提出和确立，为更好地发展社会生产力和更好地发展社会主义生产关系，为增进人民福祉和实现人民共同富裕的目标，奠定了社会经济运行的坚实基础。这一范畴的提出加深了我们对为什么要以人民为中心的理解，以人民为中心是中国特色社会主义国家治理模式构建的出发点和落脚点。

以人民为中心构建中国特色社会主义国家治理模式是其内在逻辑发展的必然要求，但这依然不是其特征的全部。中国社会主义革命和社会主义建设的实践证明，只有中国共产党的坚强有力领导才是中国特色社会主义国家治理模式的本质特征，中国共产党的领导体现了以人民为中心的内在逻辑，贯彻了以人民为中心的发展思想，这样的现代国家治理模式在中国改革开放实践中显示出强大的生命力和活力。

坚持中国共产党的集中统一领导是我国国家制度和国家治理体系的首要优势，是国家治理的关键和根本。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党领导一切，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”②中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N]. 人民日报，2019-11-06(001).这是对马克思主义治理思想的新发展。坚持中国共产党的领导就要坚持社会主义基本经济制度，在中国特色社会主义基本经济制度设计上，把公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存以及社会主义市场经济体制这三项制度并列作为社会主义基本经济制度，是对社会主义基本经济制度作出的新概括，是对社会主义基本经济制度内涵作出的重要发展和深化。坚持中国共产党的领导和坚持社会主义基本经济制度就保障了人民的中心地位。以人民为中心的发展思想是我们党区别于其他一切政党的根本标志。

党的“十八大”以来，中国共产党对中国特色社会主义规律的认识达到新高度，在经济建设和改革开放各项任务中坚持人民导向推动制度变革，保证了以人民为中心推进国家治理模式的改革与完善。中国共产党的“十八届五中全会”又提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。“创新”着力解决提升发展动力问题，“协调”着力解决发展不平衡问题，“绿色”着力解决人与自然和谐共生问题，“开放”着力解决拓展发展空间问题，“共享”着力解决发展成果共建共享问题。新发展理念“不仅坚持问题导向，坚持以人民为中心的根本立场，而且在‘问题倒逼’中形成牢牢坚持以人民为中心的发展战略和根本举措，形成协同发力的总体发展理念”(顾海良，2016)。时至今日，中国特色社会主义进入新时代，围绕社会主要矛盾的变化，立足人民日益增长的美好生活需要，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，着力改善人民生活，着力推进民生工程，激发人民动力，依靠人民发展，成果造福人民，实现了良性有效的治理效果。中国共产党领导人民全面贯彻新发展理念，推进供给侧结构性改革，实施区域协调发展和创新驱动发展战略，建设现代化经济体系，社会生产能力明显增强，生产力水平显著提高；稳步解决人民的贫困温饱问题，精准扶贫、脱贫攻坚取得决定性进展，带领人民从“总体小康”迈进“全面小康”；贯彻以人民为中心的发展思想保障和改善民生，实施系列惠民举措，大力发展教育事业，持续改善就业状况，稳步增加居民收入，有效解决群众保障性住房问题；社会治理体系和社会保障体系不断完善，医疗卫生和健康保障水平大幅提高，人民获得感显著增强；绿色发展理念深入人心，生态环境状况明显好转，美丽中国建设成效显著；“大众创业、万众创新”方兴未艾，各类市场主体活力充分释放，人民创业精神和创新基因得到激发。事实胜于雄辩，中国共产党的领导才是中国特色社会主义国家治理模式的本质特征。

四、中国特色社会主义国家治理模式的构建与完善

当前，我国面临的国内外发展环境发生了复杂而深刻的变化，经济发展进入新常态，发展不平衡、不充分问题仍然突出，民生领域还有不少短板，不稳定性不确定性明显增强，面临许多问题和挑战。与之相适应，以人民为中心的中国特色社会主义国家治理模式也需要立足国情实际并在理论创新和实践探索的基础上进一步完善。

（一）坚持和完善党的领导

中华人民共和国成立七十多年来，“中国共产党为经济发展创建了稳定的秩序，建立起组织动员各种要素参与现代化建设的高效领导体制，形塑了支撑发展的中国特色社会主义现代国家治理模式，极大降低了社会经济运行的制度成本和不确定性”(张慧君和黄秋菊，2020)。因此，要进一步发挥中国共产党在经济建设和国家治理模式变革过程中统领全局、协调各方的核心作用，有效整合经济、政治、社会力量，实现高质量发展，满足人民需求。坚持中国共产党的集中统一领导是我国国家治理模式的首要优势，是国家治理的关键和根本，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的最大底气。我们构建的“党-政府-市场-社会”四元互动的治理模式是中国国家治理模式走向成熟的标志，也是中国特色社会主义国家治理模式构建的关键点。按照生产关系治理要适应生产力发展的规律，理顺党与政府、市场、社会的相互关系和作用机制，明确各自的作用边界，围绕以人民为中心树立新发展理念，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。在中国共产党的领导下使政府、市场和社会各自发挥最大效能，通过“四元”深层互动来推动社会经济发展和实现国家的有效治理。

（二）正确处理完善党和政府的关系

中国共产党的坚强有力领导是中国形成“强政府”的重要条件，也是政府发挥作用的根本保证。在国家治理实践中，党要通过总揽全局、协调关系的方式对政府进行领导，讨论决定关系国计民生的重大决策部署，以政治优势引领和推动改革，支持政府依法履行职责，推动政府注重保障民生。要明确党和政府在公共事务中的职责权限划分，进一步完善党政关系，推进制度化和规范化建设。要发挥政府作为经济社会发展主要推动者和主要实践主体的作用，要提升政府制度治理和秩序治理能力，从社会发展和人民长远利益出发，提高法治化水平和公共服务能力，稳妥地处理改革中的复杂矛盾，有效掌控社会秩序，组织动员社会资源，解决发展的不平衡不充分问题，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。要建设服务型政府，在政府治理转型中突出人民的中心地位。党的“十九届四中全会”强调，“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”①中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N]. 人民日报，2019-11-06(001).。这就要求政府摒弃简单追求“GDP”数量增长的观念，坚持以人民为中心的发展思想，既关注经济增长和经济发展，又注重提供优质的公共产品和高效的公共服务以及塑造良好生态文明环境和推动社会公平正义，把人民福祉、人民需要和人的全面发展作为治理的根本依据，作为评价的根本尺度，而且要从更好服务人民的角度深入推进简政放权、放管结合、优化服务，实现从“全能型政府”向“服务型政府”转变。

（三）正确处理政府与市场的关系

社会主义市场经济体制已提升为社会主义基本经济制度。坚持社会主义公有制与市场经济相结合，正确处理政府与市场的关系是其根本原则。要在完善党政关系的基础上进一步处理好政府与市场的关系，使政府从非市场失灵的领域坚决退出，建立公平、开放、透明的市场规则，形成统一开放、有序竞争的现代市场体系。要充分发挥市场经济信息灵敏、效率较高、激励有效、调节灵活等优势，提高经济发展的活力和效率。要深化完善中国特色社会主义市场经济体制，建设高标准市场体系，完善产权制度、公平竞争制度和要素市场改革，让市场充分发挥对资源配置的决定性作用，实现经济高质量发展，以更好地满足人民需要，实现社会主义生产目的。

更好发挥政府作用，提高宏观调控水平。党的十八届三中全会把市场在资源配置中的“基础性作用”调整为“决定性作用”，这种改革方向意味着政府要进一步转换职能，与市场发挥相辅相成的作用，从对市场和企业的无所不包、无所不能向更高水平的宏观调控转变。科学有效的宏观调控是完善社会主义市场经济体制、提高国家治理水平、实现政府有效有为治理的必然要求。因此，要综合运用经济手段、行政手段、法律手段等纠正市场失灵，规范市场秩序，促进市场自我发展，深化精准调控。

（四）正确处理政府与社会的关系

随着服务型政府建设的推进，政府要在党的领导下，不断调整好其与社会的关系，完成从全能政府到有限政府、从管制政府到服务政府、从权利政府到责任政府的转变，形成政府与社会协同治理的体制。政府要全面正确履行社会管理和公共服务职能，做到不越位、不错位、不缺位。一方面规范社会行为，化解社会矛盾；另一方面创新社会管理，协调社会关系，让社会承担某些公共服务或管理职能，充分发挥稳定器的作用。 加强社会管理体制改革，形成政府与社会的互惠共生关系。社会治理是“政府、社会组织、企事业单位、社区及个人等多元主体，依法对社会事务和社会生活进行规范和管理，实现公共利益最大化的过程”①张笑劲，于晓虹. 推进国家治理体系和治理能力现代化六讲[M]. 北京：人民日报出版社，2014：80.。社会治理要考虑市场经济迅速发展和社会转型深化带来的社会经济结构、文化形态、价值观念等的深刻变化，要通过体制创新来妥善处理因上述变化而引发的利益结构分化和社会矛盾等新问题。同时，要加快完善社会治理体系，发挥社会治理共同体在防范市场化进程中的社会风险、整合不同利益、协调不同群体的作用；要引导企业参与社会管理创新，探索社区自治管理模式，发挥社会组织作用，为经济持续发展和人民幸福生活构筑和谐的社会基础；要拓宽多元主体利益表达渠道，创新群众参与社会治理的方式方法，营造共建、共治、共享社会治理格局。