提升乡村治理能力的路径探析——以迪庆藏族自治州为例

毛瑞芳 陈琳瑛

乡村治理是国家治理的基石，是国家治理能力和治理体系现代化的关键组成部分。党的十八大以来，我国乡村治理取得了长足发展和显著成效，但依旧面临着新的挑战和困难。本文以迪庆藏族自治州部分乡村干部和农民为调研对象，通过发放问卷和访谈相结合的方式，分析了近年来迪庆州乡村治理能力取得的成绩和面临的困境，并提出提升乡村治理能力的意见和建议。

一、乡村治理基本内容

乡村治理作为国家治理的微观组成部分，其精神内涵与国家治理保持高度一致。乡村治理能力能否实现现代化，直接影响国家治理能力现代化的速度和质量。

（一）乡村治理的基本概念

乡村是与城市相对而言的空间概念，是指从事农业生产的地方，而“治理”一词是相对于“管理”或“统治”而言的，“管理”和“统治”强调的是单个主体，侧重于结果，而治理强调的是多个主体之间的合作共赢，侧重于“引导”和“服务”。因此，乡村治理，是对农村管理的一种统称，泛指政府、乡村、其他社会组织和个人等多个治理主体，为实现农村公共利益，对乡村进行有效组织、管理和调控的动态过程。①袁金辉.中国乡村治理的回顾与展望[J].云南行政学院学报，2016（18）.

（二）乡村治理能力现代化的基本内涵

乡村治理能力现代化意味着对传统的、行政主导的一元式权威治理模式进行变革，主张在乡村治理过程中建立一个多元主体协商、合作、互补的治理体系，这一体系不仅包含基层党组织和基层政府等核心公共权威组织，也包含事实上参与乡村治理过程的内部或外来的村民自治组织、社会组织、市场组织、民间权威及广大人民群众等主体与力量，实现不同治理要素的良性互动，发挥多维主体在乡村治理中的综合效用，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，形成更具包容性的乡村建设合力。②阳斌.新时代中国共产党乡村治理研究[D]．成都：西南交通大学，2019．乡村治理能力现代化是通过社会主义乡村善治之路，建设生活富裕、乡风文明、和谐有序、充满活力的乡村社会，从而不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。

二、迪庆州乡村治理取得的成效

迪庆是云南省唯一的涉藏地区，近年来一直呈现出和谐稳定快速发展的局面，取得这些成绩的原因之一是乡村的有效治理。

（一）夯实基础组织，筑牢战斗堡垒

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。”农村基层党组织有着上传下达的作用，是一切农村工作的领导核心，是群众的主心骨，是党在农村全部工作的基础和保障，党的各项方针政策需要基层党组织在农村贯彻和落实，因此基层党组织是乡村治理的“引领者”和“护航者”。

迪庆州围绕履行支部职责，发挥支部作用，扎实推进支部标准化规划建设，在脱贫攻坚中充分发挥了基层组织的战斗堡垒作用。定期交流党建工作经验，共享党建工作信息，共同研究党建问题，挂包单位党支部对所挂的行政村的党建工作进行指导，并宣传党的方针政策，提高农村党员的凝聚力，发挥先锋模范作用，同时提升了农村党支部工作的规范性和科学性。

（二）完善村规民约，筑牢制度堡垒

村规民约是群众根据本村的实际，制定出的对生产、生活、行为、道德约束的规章制度，是村民的道德、伦理准则，体现了一种来自日常生活的价值观念，凝聚了乡村智慧。传统乡规民约作为一种超越家族规范的社区公共规范，以劝善惩恶、广教化而厚风俗为己任，内容主要是儒礼教化，纯善民风，在制定上基本是按本村习俗，适应本村实际需要自行制定，且在执行上趋于组织化、制度化。①杨建华,李传喜.村规民约与基层社会治理[N].学习时报,2014-12-29.近年来，迪庆州以实施乡村振兴战略、坚决打赢脱贫攻坚战为契机，以开展人居环境提升实践活动为抓手，加快完善各行政村村规民约的制定，全面推进群众自治建设，为推进好乡风、好社风打下了良好的制度基础。

比如，维西县塔城镇启别村将禁办“射箭客、烧锅底、三年斋、生日客”纳入村规民约，遏制互相攀比、大操大办、铺张浪费等陈规陋习。调研了解到维西县康普乡札子村将禁酒令引入村规民约，靠村规民约改变群众无事喝酒、不务生计的不良习惯。维西县中路乡针对缺乏内生动力的贫困户，采取“五户联建”“三·五”工作日、“三对一”结对联系制度和“一帮三督二评”等方法实施自强行动，督促和帮助贫困户改变不良习惯，转变惰性思想，推进脱贫致富。

（三）加强人才队伍建设，提升乡村治理效能

迪庆州各乡镇根据省委的要求，深入推进农村“领头雁”工程，加强村组后备干部队伍建设、推进农村基层组织建设，通过吸纳乡村两级优秀党员，成立青年人才党支部，破解农村青年党员发展难、村组后备干部培养难、青年党员作用发挥难的“三难”困境。青年人才党支部加强理论学习，提升青年党员党性修养，通过开展实践活动，提升青年党员的组织协调能力，让其成为乡村振兴的“主力军”“领头雁”，挑起乡村振兴和乡村治理的重担。

2021年初通过村（社区）“两委”换届选举之后，新“两委”成员，从人员数量、年龄、性别等各方面结构全面优化，实现了“两降三升”的特点。“两降”主要是指村“两委”成员总人数大幅下降，通过交叉任职，迪庆州两委成员从2303名减少至1362名，实现了精简高效；另外，“两委”平均年龄明显下降，平均年龄从以往44岁下降至38岁，为基层的发展增添了新活力，注入了新鲜血液。“三升”主要体现在：首先，“两委”成员学历素质明显提升，“两委”成员中，拥有高中以上学历的占63.7%，比换届前提高了45.5%；其次，女干部、女党员的比例大幅提升，“两委”成员中女党员、女同志占比28.2%，比换届前提升了15.2%；最后，年轻干部比例大幅提升，“两委”成员中35岁以下人员占比从换届前24.5%上升至47.2%。通过新一轮换届，为乡村治理提供了更多的人才支撑，注入了更多年轻的力量，为提升乡村治理效能打下了坚实的人才基础。

三、迪庆州乡村治理能力面临的困境

党的十八大以来，乡村行政工作被脱贫攻坚深度整合，形成强大行政整合力、资源整合力、社会动员能力，大大提升了迪庆州的乡村治理能力，但作为边疆民族地区，迪庆州乡村治理仍面临着新的困境和挑战。

为了真实掌握迪庆乡村治理面临的困境，分析问题存在的原因，提出合理化的建议，我们设计了《提升乡村治理能力的问卷》和《提升乡村治理能力的访谈提纲》，发放有效问卷649份，其中参与问卷调查的农民78名、乡镇干部职工60名、村党总支书记86名、村委会主任45名、村副主任79名、村监委会主任56名、村委会副书记50名、村公益性岗位合计16名、村民小组干部50名、驻村工作队员45名、其他人员82人，通过访谈和问卷调查数据分析得出迪庆州乡村治理有以下困境：

（一）制度困境——自治现实困境及法治、德治建设制度尚未形成

实现乡村治理能力现代化，“三治”必须融合发展，但在迪庆乡村治理中面临着村级事务行政化与治理管理民主化不相适应、法治及德治建设制度尚未形成的问题。

1.村民自治的现实困境

一是村级事务行政化与治理管理民主化不相适应。《村民委员会组织法》明确规定的乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但根据此次问卷调查的问题：“您对乡政府和村委会关系的认识”数据分析显示，接受调查的50.54%的乡村治理者认为是领导与被领导的关系。理论与现实有差距，其原因是：在乡村治理体系中村级干部不属于国家行政体系中的“官”，而且乡村治理的政策和资源都掌握在乡（镇）手中，因此在现实出现“领导”与“被领导”的局面。这将会导致一些政策落地实施时不切实际。在问卷调查设计的问题：“对于提升乡村治理能力，您还有哪些意见和建议？”部分被调查者表示，如上级领导多入村走访调研，项目政策结合村情、因地制宜，将会提升乡村治理能力。

二是村规民约没有发挥强有力的作用。一些村规民约在乡村社会中发挥了强有力的作用，但是村规民约内容还不够完善，且一些村民小组虽有村规民约，但村民对某些村规民约漠视，村规民约成为摆设，有人违反了村规民约依旧没有受到相应的惩罚。

2.乡村法治建设制度尚未形成

一是老百姓法治观念淡薄。根据驻村观察发现老百姓遇到问题时“信权不信法、信访不信法”的思想依然存在。部分村寨村民不知道《婚姻法》的法定结婚年龄或漠视《婚姻法》，初中毕业后就结婚生子。由于这部分人群心理和身体不成熟，家庭观念淡薄，十七八岁结婚，十八九岁离婚，离婚后让老人带孩子，自己出去打工，对孩子不管不顾，他们的孩子初中毕业后，又走上他们的道路，不断地恶性循环。

二是不清楚乡村法治建设的内容。在此次调研访谈中，部分村“两委”在被问到：“村里法治建设内容有哪些”时，对此表示自己也不清楚村里法治建设的具体内容，认为村里的法治建设主要是处理村级矛盾纠纷，再被问到是否进行普法宣传时，表示偶尔在群众会议中宣传部分法律知识。

三是普法的督查考核机制还不够健全。在调研中和有关司法部门访谈了解到，自“七五”普法规划实施以来，法治建设取得了较好的成绩，为建设美丽迪庆提供了良好的法治环境。但也存在一些问题，由于普法的督查考核机制还不够健全，部分乡镇不够重视法治建设。

3.德治建设有待加强

一是缺少党建引领文化建设。在被访谈的村党总支书记中，被问到“您村有没有党建引领文化建设”时，大部分表示没有党建引领文化建设。部分村寨有文化墙、有党支部带头举行的文体活动，但影响力不够广泛，“引”和“领”作用不明显。

二是农村公共文化服务有待加强。农村公共文化设施总量不足、公共文化设施场地选址不科学。在走村调研中发现，由于地理条件的限制，部分村民小组没有活动场所，农家书屋设备陈旧，设施落后，借阅书籍的人数较少。

（二）工作困境——繁重的工作任务及有待完善的基层评价体系

繁重的工作任务及有待完善的基层评价体系成为了迪庆乡村治理面临的困境和挑战，其具体表现在以下几个方面：

1.“资料秀”考核制度加重乡村干部的负担

根据调查问卷中“您认为自己目前工作压力来源于”的数据分析，得出在参加问卷调研的300名乡村干部和农民中有52.23%人表示，过分地强调痕迹资料的考核，增加了自己的工作压力。在访谈中部分乡村干部表示在日常工作开展中过多要求提供开展工作的痕迹资料作为工作佐证，因此有时候忙于填各种表格和数字，无法开展实际工作，增加了基层工作者的负担。

2.频繁的会议，增加乡村干部的工作压力

48.07%的被调查者认为自己的工作压力来源于过多的会议。接受采访的某村干部表示：“一分部署，九分落实，有时候一个周都在开会，根本没有时间落实，其实自己不是怕开会、发文，怕的是开与自己无关、重复、不切实际、流于形式的会议。”由此得出过多的会议，增加乡村干部的工作压力。

3.“严管”与“厚爱”不对等

所有接受访谈的乡村干部职工都表示，因为乡村干部面对的是老百姓，工作内容繁杂，忙是乡村工作的常态化，但除了忙之外，精神状态高度紧张，因为很多事情是“一票否决”制度，不是一票“否决”也不敢怠慢，因为一旦出问题就会被问责。一位接受访谈的乡镇职工表示：“在乡、村两级的工作中‘5+2’‘白+黑’是常态化，工作上投入时间精力太多，陪伴家人的时间少之又少，身体严重透支，同时有较大的心理负担，使乡村干部身体和心理都伤痕累累。”

（三）能力困境——治理本领匮乏，弱化治理效能

乡村干部的治理能力是提升治理效能的内在动力，但迪庆的乡村治理面临着治理本领匮乏的困境，具体表现在以下几个方面：

1.部分乡村干部缺乏统筹协调能力，工作效率低下

部分村因为党总支缺乏统筹协调能力及职责分工不明确，造成村“两委”之间或村“两委”和驻村工作队员之间不和谐、不团结的局面，出现“你指挥我不干”“单打独斗”“包揽一切”的局面，导致整村的工作推进不力，弱化了治理效能。

2.部分乡村干部难以适应办公智能化趋势

部分乡村干部难以适应办公智能化的趋势，在访谈中设计了“您单位（村）哪些人是不能够熟练应用电脑的”的问题，发现部分年龄在40岁以上的乡镇职工、大部分村组干部都不会使用电脑。在访谈中一村委会主任表示：“自己很难适应目前办公趋于智能化，但他现在已经买了一台笔记本电脑，并请村委会的公益性岗位做自己的电脑老师，相信很快能够把这门技术学会了。”

3.乡村干部缺乏学习本领，弱化治理效能

部分乡村干部不爱学习文件、政策，甚至出现州、县里发通知、文件，乡镇部分部门把通知和文件转发到村里，大家似乎都知道有这么一件事情，但是具体不知道需要开展的工作内容、工作要求以及如何开展，出现了一些不结合本村实际的雷同的实施方案。《村民委员会组织法》是乡村治理者的必修科目。但根据问卷设计的问题“您是否学习或了解过《村民委员会组织法》”，得出的数据为：了解一点及不清楚的占72.27%，非常了解的只占27.73%，这些都弱化了乡村治理效能。

4.村民素质不高，弱化乡村治理的效能

根据两年半的扶贫驻村观察，部分村民由于整体素质不高，对乡村工作者的工作不理解、不支持，“门前扫雪”其他一律不管的现象十分普遍；没有主人翁意识，认为乡村干部有力推进工作是为了找领导找成绩，特别是在人居环境提升中让老百姓学习整理内务，并不认为这是一种良好的生活习惯，而是在为乡村干部整理内务。

（四）生存困境——“兼职”待遇与“全职”工作影响治理积极性

调研中，在维登乡财政所了解到，国家财政发放给村组干部工资，2020年的标准为村民委员会主任2600元/月，副主任2200元/月，监委会主任2200元/月，村民小组组长和村民小组党支部书记500元/月，其他村民服务管理委员会委员100元/月，而且因为村小组人员更换较快，工资不是按月发的，是按年发。接受采访的基层工作者表示自己也想全身心投入到村务工作中，但是半工半农的身份，不得不参与农业及其他生产生活，甚至有时候要出去务工，顾不上村里的事物，既对不起家庭又对不起百姓的期望，陷入了进退两难的尴尬境地。

四、提升迪庆州乡村治理能力的对策

乡村治理是一项复杂的工程，它涉及农村政治、经济、文化、社会、生态建设的全面协调发展，因此需要多要素联动，多方力量组织起来形成合力，实现不同治理要素的良性互动，并发挥各自作用。其具体方法建议如下：

（一）提升自治能力，以自治激活力

乡村自治是村民作为乡村治理的主体，对村庄事务进行自我管理、自我教育、自我服务，实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，通过提升自治能力，增强治理的活力。

1.加强宣传力度，塑造农民的参与意识

充分调动广大老百姓积极参与乡村振兴中的人居环境提升，培养主人翁意识，自觉参与到美丽乡村建设中；同时充分发挥村级“四议两公开”“三重一大”等基层民主协商制度，培养其参与意识，让村民能够为村子的发展规划建言献策。

2.借助村规民约，助推乡村治理效能提升

结合实际情况制定管用实用的村规民约，将环境卫生整治评比、团结邻里、禁酒令和改变红白喜事重金随礼习俗等内容纳入村规民约，确定村规民约“执法人”，给违背公序良俗的行为戴上“紧箍咒”，用村规民约“约”出农村文明新风尚。全面推进群众自治建设，为推进好乡风、好社风打下良好的制度基础。

（二）推动乡村法治建设，以法治强保障

乡村法治是以法律规则约束主体行动从而稳定乡村社会秩序，本质是在乡村建立统一普适的规则之治，行动规则是乡村法治的关键因素。①林星，吴春梅，黄祖辉.新时代“三治结合”乡村治理体系的目标、原则与路径[J].南京农业大学学报,2021(02).因此通过推动乡村法治建设，为乡村治理增强保障。

1.细化乡村两级法治建设的内容

乡村法治建设需要州、县司法部门相关专业人员下沉到乡村两级指导法治建设工作，通过自上而下的“送法下乡”与“自下而上”的“引法进村”，建立“每周法治主题宣传”和“每月一法”的活动，细化乡村两级法治建设的内容，深入推进乡村法治建设。

2.健全乡村法治建设的考核机制

乡村法治建设还必须强化督导力度，健全和完善乡村两级法治建设的考核机制。建立健全普法宣传工作考核评估指标体系，完善考核评估运行机制，加强年度考核、阶段性检查和专项督查，深入推进乡村法治建设。

3.加强法律法规宣传，提升村民的法律意识

依托州、县（市）两级党校关于基层工作人员的培训，增设乡村法治建设的课程，成立乡村两级法治宣传领导小组，利用群众大小会议宣传《婚姻法》《义务教育法》《土地管理法》《土地承包法》《合同法》《劳动法》《安全生产法》《环境保护法》等与农村群众息息相关的法律；用少数民族语言宣讲法律知识、用民族文化展现法治内容、用民族节庆展示法治方式，让少数民族群众更加听得明、看得懂、学得会、记得住、用得上，从而形成良好的治理氛围。

（三）挖掘德治内核，以德治扬正气

乡村德治是用道德规范营造正能量的文化氛围，从文化价值层面为乡村治理提供有力支撑。②林星，吴春梅，黄祖辉.新时代“三治结合”乡村治理体系的目标、原则与路径[J].南京农业大学学报 ,2021(02).

1.党建引领文化建设，促进乡村文明建设

通过党建引领文化建设，促进乡风文明建设。维西县“五类人员”③五类人员具体指：独居老人户、低保户、五保户、重病户、残疾户.关心关爱帮扶机制是一个典型的党建引领文化建设项目。通过党总支牵头，对特殊困难“五类人员”进行有组织化的帮扶，党员通过挂包这类人群，形成“一对一”或“多对一”的帮扶机制，充分发扬了中华民族关心老弱病残的优秀传统文化。

2.加强农村基本公共文化服务建设

加强农村地区基本公共文化服务建设，丰富农村群众的娱乐活动，满足农村群众的精神文化需求，改变农村娱乐活动单一、酒风盛行、酗酒成瘾的不良民风。通过加大对农村的公共文化建设的资金投入力度，确保每个村的村民小组都有自己的活动场所，在活动场所中尽可能提供覆盖不同年龄段的文化设施服务，如设置篮球场、羽毛球场、乒乓球场、棋牌室及一些健身设施。利用流动图书馆和流动电影宣传村民喜闻乐见的书籍和电影，及时更新农家书屋的图书和设施，满足群众需求。

（四）健全治理工作机制，以制度强保障

健全和完善乡村治理工作体制机制，解决村干部收入低影响工作积极性的问题及严管和厚爱不对等问题，把基层减负落到实处，是全面、深入、系统推进乡村治理的必然选择。

1.健全保障机制

提升村组干部的工资待遇，提升其治理的积极性。第一，通过地方财政增加村组干部的工资性收入，工资收入不得低于当地务工的平均收入；第二，设立村组干部困难补助专项资金，对那些遭遇灾害、患有大病、家庭困难的村组干部给予救助；第三，对村组干部缴纳养老保险、医疗报销进行财政补贴，提高村组干部的社会保障；第四，发展好集体经济，增加村集体收入，对集体经济发展有贡献的村组干部进行奖励。

2.健全监督和激励机制

严管和厚爱有机统一，健全监督和激励机制。第一，加强反腐倡廉的学习，通过警示教育，让乡村干部把权力关进笼子里；第二，明确问责事项，规范处理程序，继续完善政务公开、党务公开、村务公开制度；第三，建立对基层工作者的保护机制，出台保护基层工作者相关法律法规，让基层工作者能够带着工作热情大胆地去为人民服务；第四，完善对基层工作者的激励制度，在职称晋升中为曾在基层工作中表现优异的人员进行加分；第五，每年要求乡村干部外出到医疗条件较好的医院进行体检，体检费用由财政补贴。

3.健全考核评价机制

健全考核评价机制。第一，注重“留实痕”的考核，降低材料在考核分值中的比重；第二，改变考核方式，运用抽查暗访、群众走访、大数据监测、媒体监督等方式对工作开展情况进行考核。

4.健全基层减负机制

把基层减负落到实处。精减文件会议，完善云岭先锋视频会议平台，会议尽量通过视频进行，但为了保证会议的效果，要完善好会议纪律，在开完视频会议时所有参会人员必须上传会议记录，对没有会议记录者进行通报批评。

（四）提高工作能力，以提升服务水平强治理效能

乡村村干部是乡村治理的主体，通过提高工作能力，提升服务水平增强治理效能。

1.协调村“两委”关系，加强基层党组织建设

协调村“两委”的关系，加强基层党组织建设。首先，加强思想政治教育，提高政治意识、站位意识、大局意识，在思想上与党中央保持高度一致；其次，充分发挥“四议两公开”“三重一大”民主协商制度，共同讨论协商整村的发展。由“我指挥你干”转变为“你我协商着干”；第三，明确村“两委”职责分工，职责分工上墙，但工作中要加强协作，实现从“包揽一切”到“分工负责”，将“单打独斗”转变为“团结作战”。

2.加强教育培训，建设高素质的乡村干部

加强教育培训，建设高素质的乡村干部。第一，利用州、县两级党校在对基层干部进行培训中把《村民委员会组织法》纳入到学习课程中；第二，邀请优秀的乡村干部为学员讲授提升乡村治理能力的相关课程。第三，开办电脑技术培训班，提升乡村干部应用办公软件的能力。

3.制定学习制度，提升学习能力

乡村两级制订学习计划，把《村民委员会组织法》及上级下发的文件政策纳入到必学内容中，要求做好学习笔记，把上级的文件学习纳入到年底的考核中。