当前国际和地区形势下中新关系走向浅析

包雪琳

新加坡是东南亚地区的贸易和金融中心，也是东盟成员国中唯一的发达国家。由于历史文化渊源，新加坡与中国联系密切、经贸合作广泛，是中国开展周边外交值得重点关注的对象国。新加坡的领导人对国际事务有深刻洞见，擅长就国际热点议题表达观点。当前国际和地区形势下，了解新加坡的逻辑或有助我们扩展战略思维空间，为打造中国特色大国外交提供新智慧。新加坡的对外政策因而值得关注和研究。

一、中新关系发展现状概述

中国与新加坡1990年10月3日正式建立外交关系，但双边交流合作的历史不止三十载，可以追溯至两国领导人邓小平和李光耀20世纪70年代建立的特殊友谊。邓小平1978年11月访问新加坡；李光耀在35年间33次访华，足迹遍及中国至少22个省级行政区。随着中国对外开放的深入推进，两国经贸往来日益密切，中国在企业管理、社会治理等方面不断汲取“新加坡经验”。

中新建交30多年来，两国关系总体稳定向好，大致经历了友好合作（1990年至2000年）、全面合作（2001年至2010年）和全面升级（2011年至今）三个阶段。尽管双边关系一度因新加坡总理李显龙2004年访问台湾、新加坡2016年就“南海仲裁案”表态令南海局势复杂化、新加坡装甲车遭香港海关扣押等事件“温度”骤降，但两国及时调整，关系迅速回暖。有学者认为，李显龙2017年9月访华以后，中新关系上了一个台阶，新加坡对中国的信任程度较以往明显提升。①方晓.新加坡对中国的信任程度变化及其原因[J].战略决策研究，2020(05).

在不断深化合作过程中，中新两国领导人共同确立了“与时俱进的全方位合作伙伴关系”。②中华人民共和国和新加坡共和国关于建立与时俱进的全方位合作伙伴关系的联合声明[EB/OL].（2015-11-17）[2021-04-07].http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/07/content_5006011.htm.中国国家主席习近平在庆祝中新建交30年的贺电中强调：面对国际形势风云变幻，中新两国相互理解支持，与时俱进推进双边关系发展。两国合作超越双边范畴，在地区和国际层面发挥示范效应。③习近平同新加坡总统就中新建交30周年互致贺电[EB/OL].（2020-10-03）[2021-04-06].http://www.gov.cn/xinwen/2020-10/03/content_5549124.htm.

中新合作成果丰硕，突出特点是政府间合作项目发挥示范和引领作用。④专访：中新建交30年硕果累累 新时代合作大有可为——访中国驻新加坡大使洪小勇[EB/OL].（2020-11-10）[2021-04-06].http://m.xinhuanet.com/2020-11/10/c_1126722712.htm.两国1994年建立第一个政府间合作项目苏州工业园，随着合作深化，天津生态城、广州知识城、中新（重庆）战略性互联互通示范项目等多个合作项目陆续启动。中国驻新加坡大使洪小勇指出，这些项目紧密对接过去30年中国不同阶段的发展战略，发挥新加坡企业优势，实现了互利共赢。

当前，中新两国高层保持频繁和密切的沟通，建立了多个经常性沟通机制，包括两国副总理牵头的中新双边合作联委会机制，山东、四川、浙江、辽宁、天津、江苏、广东分别与新加坡的经贸合作机制，上海与新加坡的全面合作机制，深圳与新加坡的智慧城市合作机制。这些机制层级高、范围广，从中央到地方，覆盖所有重点合作领域，为两国调动资源、拓宽合作领域发挥了重要作用。中新两国建交以来，在经贸、金融、科技、教育、文化旅游、质检和环保等多领域密切合作。2013年至2020年，中国连续8年成为新加坡最大贸易伙伴，新加坡连续8年成为中国第一大新增投资来源国。据中国海关统计，2020年双边贸易额为890.9亿美元。同年，中方对新方新增全行业投资额66.3亿美元，同比增长104.7%。新方对我新增全行业投资额76.8亿美元，同比增长1.2%。⑤中国同新加坡的关系[EB/OL].（2016-10-27）[2021-04-06].http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677076/sbgx_677080/.

作为东南亚地区最大国际金融市场，新加坡重视与中国开展金融合作。两国在货币互换、跨境人民币投融资、人民币离岸市场建设、金融监管等方面的合作逐渐深入，金融合作日益成为中新合作互利共赢的新亮点。

华人占新加坡总人口的74%左右。得益于两国民众血缘相亲、语言相通、风俗相近，中国与新加坡在人文交流方面具有独特优势。两国在文化、科技、教育领域的交流合作呈现多层次、多渠道特点。值得一提的是，两国在人才培训方面的合作十分活跃。20世纪90年代中期以来，数万名中国干部到新加坡参加城市管理、公共管理和经济转型等方面的培训和学习。新加坡许多高级公务员也在走访中国不同地区的过程中加深了对中国的了解，学习中国发展经验。

新加坡《联合早报》在题为《新中关系与时俱进历久弥新》①新中关系与时俱进历久弥新[N]. 联合早报, 2020-10-03.的社论中说，新中关系是大小国家平等互利合作的典范，双方建立这种关系原因有三：一是能奉行平等互重的国际关系原则；二是切实做好互惠互利，互补互助；三是能不断与时俱进。

二、影响中新关系发展的因素

建交30年来，中新关系全面升级，两国合作成果丰硕。不过，仔细梳理不难发现，两国合作仍有一定程度的局限性。中新经贸往来和人文交流密切，但新加坡在政治领域始终与中国保持一定距离，在安全和防务方面倚重美国。这一局面的形成不仅关联两国的战略选择，还与二战后东南亚地区的地缘政治格局以及美国东南亚政策的演变有关。

（一）中国的外交方略

有学者指出，东南亚外交已成为我国周边外交布局中的重中之重。这一方面缘于中国的外交传统，同时也是当前国际局势下中国的战略选择。新加坡是重要东盟国家，中新之间务实合作对中国与周边国家深化合作具有借鉴意义。中国在外交方略层面的重视给中新关系深化发展注入了正能量。

中国一向坚定不移走和平发展道路，坚持以和平共处五项原则为基础，全面发展同各国的友好合作。就发展与周边国家关系而言，中国一贯坚持践行亲诚惠容的周边外交理念，致力于打造更加紧密的中国-东盟命运共同体，推动建设亚洲命运共同体、构建人类命运共同体。习近平主席2015年11月访问新加坡、在新加坡国立大学发表演讲时强调，中国始终将周边置于外交全局的首要位置，视促进周边和平、稳定、发展为己任。②习近平. 深化合作伙伴关系 共建亚洲美好家园[N]. 人民日报,2015-11-08.

为应对日趋复杂的国际环境，中国政府提出“双循环”发展新格局。周边外交依然是中国外交的优先方向，但周边外交方略可能趋于“整体收缩、但同时强化与重点国家的合作”③薛力.新冠疫情与中国周边外交方略调整[J].东南亚研究,2020(05).。在这一背景下，东盟重要国家新加坡仍是中国今后一段时期在某些领域的重点合作对象。一些政府官员和学者认为，中新第三方市场合作是今后可以大力拓展的领域。

（二）新加坡的战略选择

在国际关系学界，关于新加坡对华政策的研究大致有两种路径：一种以经验描述为基础，认为新加坡奉行“平衡外交”，对华政策是其平衡策略的一部分；另一种把新加坡对华政策置于周边国家应对中国崛起的策略范畴，以更宏观视角审视。

强调新加坡奉行“平衡外交”的学者认为，海岛国家的脆弱属性和独特地缘环境决定了新加坡为确保自身安全，势必寻求大国庇护。为实现国家利益，以李光耀为代表的新加坡外交官以实用主义为原则，运用战略智慧在中美两个大国之间游走、寻求“平衡”。

以第二种视角研究的学者认为，周边国家应对中国崛起的策略具有相似性，引入金融学“对冲”概念来分析。在他们看来，新加坡对中国的“对冲”战略介于制衡与追随之间，一方面以经贸合作和接触政策来交好和约束中国，最大程度获取经济、外交和政治利益；另一方面以拒绝支配和间接制衡等手段防范中国崛起带来的不确定性。④陈世凤.应对大国崛起:新加坡对华对冲战略评析[J].外交评论,2018(03).

不论是主动的“平衡”还是被动的“对冲”，新加坡的对华政策长期体现“既密切又保持距离”的二元特点。随着中美竞争加剧和全球不确定性风险增加，新加坡面临的地区和国际环境日趋复杂，在中美之间“找平衡”进入更艰难阶段。李显龙2021年3月接受英国广播公司记者采访时说，希望不会有必须要“选边站”的一天，新加坡不可能选择任何一方，因为新加坡与美国和中国在经济及其他领域都有非常密切和广泛的合作。①PM Lee Hsien Loong's interview with BBC for Talking Business Asia[EB/OL].https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/PM-interview-with-BBC-for-Talking-Business-Asia.此外，新加坡面临领导层新老迭代的过渡，第四代领导集体能否延续新加坡的外交传统与智慧，有待进一步观察。

笔者认为，从自身利益出发，新加坡对华政策今后一段时期依然可能显现一定程度的摇摆。新加坡可能与长期防务合作伙伴美国开展形式微妙的合作，以起到制衡或对冲作用。新加坡对航行及飞越自由议题高度敏感，不排除在特定情境下“默许”美国等域外国家炒作南海议题，中国可能依然面临“新加坡考验”②黄凤志,谢斌.中国在南海问题上面临的“新加坡考验”——根源、限度及启示[J].太平洋学报,2019(06).。这种考验很大程度上体现为新加坡因不能全面解读中国的南海战略而强化不安全感，小国面对周边“异质”大国崛起时习惯性采用预防性思维，甚至在航行和飞越自由、争端解决方案、相关国际法适用、地区安全秩序等方面对中国实施较为高调的软制衡，无疑将给中新关系发展蒙上阴影。

（三）美国东南亚政策的演变

长期以来，美国对东南亚地区“善意忽视”和“选择性介入”。③刘阿明.权力转移过程中的东南亚地区秩序——美国、中国与东南亚的角色[J].世界经济与政治,2009(06).利用这一契机，中国从经济融入和安全保证两方面入手，展现和平地区大国姿态、消除周边国家的疑虑，影响力迅速扩大。随着中国影响力的提升和美国全球战略调整，美方策略经历了从“亚太再平衡”到“印太战略”的转变，东南亚在美国地缘战略中的地位不断提升。

美国国防部2019年6月推出《印太战略报告》，标志着“印太战略”正式出炉，进入实施阶段。这份文件认为亚太和印度洋地区紧密联结，东盟国家处在结点位置，是海权国家挺进大陆的前哨站。有学者分析，美国重新强调东南亚的重要性，一方面谋求东盟国家支持“印太战略”，另一方面希望弥补美日印澳“四方安全对话”机制在印太地区代表性和合法性不足的问题。只有把东南亚纳入战略轨道，“印太战略”才能形成闭合链条。④刘卿.美国东南亚政策转向及前景[J].国际问题研究,2020(05).

经过系统谋划，特朗普政府把东南亚作为推进“印太战略”的桥头堡和打通两洋与连接海陆的关键结点。美国共和党及民主党人已就这一战略达成高度默契。拜登领导的新一届政府沿用“印太”概念、请回奥巴马执政时期国务院分管东亚和太平洋事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔，任命他为国家安全委员会“印度洋-太平洋地区协调员”。上述动向表明，拜登政府将继续完善并充实特朗普时期的“印太战略”，奥巴马时期的“亚太再平衡”战略大概率得到加强或升级。

具体到东南亚，拜登政府可能恢复并强化美国与这一地区战略伙伴之间的双边和多边机制、坚定对战略伙伴的承诺以重拾信任，利用于己有利的国际规则为伙伴带来利益。同时，美国可能加强在东南亚的前沿军事存在，密切与东南亚伙伴国家在执法、防务与情报等领域的合作。作为东盟“智囊”和美国在东南亚长期的防务伙伴，“老朋友”新加坡可能成为美国拉拢的对象。基于自身战略选择，新加坡可能进一步密切与美国的合作。

不过，美国强化东南亚政策能否达到既定政策目标受到多重因素影响，特别是美国霸权与东盟“中心性”的矛盾。美国能否持续介入东南亚仍有待观察。此外，欧盟和俄罗斯虽然在地理层面远离东南亚，但在这一地区仍有重要利益。在当前中美竞争加剧背景下，欧盟和俄罗斯可能会以直接或间接方式参与东南亚事务，增强对这一地区的影响力，确保其利益不受损害。

（四）其他影响因素

突如其来的新冠疫情2020年袭扰全球，让人们更加真切地感受到构建“人类命运共同体”的重要性和迫切性。

疫情暴发以后，中新两国守望相助、携手抗疫，不仅为对方提供医疗物资、彼此交流抗疫经验，还共同探讨疫后人员流动安排、稳定区域产业链和供应链。中新政府间重庆合作项目旗下“国际陆海贸易新通道”在空运受阻情况下担起了保障两国食品和医疗物资流通的重任，显现巨大潜能。对高度依赖国际市场的新加坡而言，疫情影响更为显著，国家发展面临的不确定因素增多。

疫情持续导致全球经济陷入深度衰退，美国为满足国内需求而多重打压中国，协调欧洲国家从贸易安排、技术转让、投资等方面限制中国，影响中国与发达国家的经济合作。疫情在全球蔓延没有促成全球加强抗疫协作，却导致国家之间关系疏远乃至紧张升级。美国抗疫不力却“甩锅”中国，树立了不良样板。一些国家追随美国、对中国提出种种不合理要求，令国际格局更加复杂。在这样的国际环境下，中新两国的合作可能受到一些外部因素影响。

此外，两国决策者对双边关系的自我认知和定位难以避免地存在偏差，一些固有理念也可能影响决策。例如，受意识形态、教育背景和思维惯性等因素影响，一些新加坡人不自觉地对中国保持一定程度的戒备。

三、中新关系走向的展望

新加坡战略位置重要，在中国推动“一带一路”倡议过程中能够积极有效扮演“参与者”“推动者”和“协调者”角色。中新关系在今后一段时间保持强劲发展势头符合中国利益，中方也致力于积极推动中新关系更上一层楼。不过，新加坡在经贸领域与中国联系紧密、在安全和防务方面倚重美国的二元局面在短期内改变可能性不大。

为应对美国可能对新加坡的拉拢及新加坡对华政策可能出现的摇摆，中方应继续深耕与新加坡的务实合作，放大新加坡在中国与东盟合作中的中介和协调作用。具体而言，相关举措包括继续推进高质量共建“一带一路”合作，特别是建设好苏州工业园、天津生态城和中新（重庆）战略性互联互通示范项目三个政府间合作项目，发挥好“陆海新通道”在促进中国西部同东南亚贸易联通方面的作用，加强资金融通和三方合作。同时，在全球经济疫后复苏的长周期，中方应更加注重新加坡与中国在地方层面的合作，欢迎新加坡参与中国的区域协调发展战略，以夯实两国密切经贸联系的基础。

从新加坡高官近期表态和相关媒体报道看，新加坡对华合作意愿强烈，对双边关系继承传统友谊、向更深更广方向发展的4.0阶段抱有期待。①新中关系迈向4.0[N]. 联合早报, 2020-12-10.比如新加坡副总理兼经济政策统筹部长王瑞杰认为，两国在维护有规则的国际贸易体系、应对人口老龄化以及金融、科技等领域有广阔合作空间。①王瑞杰展望两国关系4.0 新中同抗疫并深化贸易金融数码合作[N]. 联合早报, 2020-10-02.在新加坡外交部巡回大使陈庆珠看来，新中在鼓励《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）签署方批准并落实协定、优化东盟-中国自贸区、共同前往第三方投资等方面可以加强合作。②新中关系：开拓更多战略合作领域[N]. 联合早报, 2020-12-22.《联合早报》在一篇社论中指出，面对科技遭美国“卡脖子”的困境，中国把科技自立自强作为国家的发展战略，而新加坡正在打造面向全球的科技生态系统，主张兼容并蓄，两国在科技领域的合作契机已经显现。③新中强化科技合作的契机[N]. 联合早报, 2020-11-04.笔者认为，中方应留意新方上述表态，在对新合作时更多考虑新方提及、表达兴趣的领域，以利双边合作顺利推进。

此外，就南海等涉及中国核心利益的国家战略，如果中方能够运用适当方式进一步明确自身利益诉求和战略意图，将有助增信释疑，推动两国关系发展。这些方式不局限于政策宣示和两国政府之间的沟通，还包括学界和舆论界的坦诚交流。

四、结语

新加坡驻华大使吕德耀先前接受媒体采访时说，历史是通向未来的跳板。回顾中新两国交往的历史和现状，不难发现双边关系今后发展的动向。中新友谊源远流长、历久弥新，两国关系必将保持强劲动力走向更深更广。同时，受新加坡自身战略选择、国际格局演变及大国外交战略调整等多重因素影响，中国需要接受新加坡谨慎成为中美“共同好友”的现实。