关于国土空间规划中生态空间和生态保护红线的划定研究

麻凤香 新疆维吾尔自治区自然资源规划研究院

引言

国土空间规划本质上是一种对国土空间的治理手段，目的是建设美丽宜居家园。我国尽管对国土空间进行了很大规模的保护，但生态系统退化严重，交叉重叠，管理效率低等问题依然存在。且由于我国各级各类生态保护区域类型多，分布复杂，导致国家的区域生态安全形势严峻，所以对国土空间进行合理规划势在必行。

一、国土空间规划研究区概况与数据来源

(一)生态空间和生态保护红线结合研究区概况

目前，由于生态环境污染与破坏加剧的双重影响，生态系统出现了自身病态化严重等问题；本研究区中的空间虽然受到全面的维护，但是生态系统仍然每天在遭受着破坏，退化极其严重，因此保护生态环境迫在眉睫；自然保护地整合优化前，各类资源及各个生态系统保护内容、体系、管控机制和部门等多方面存在交叉，从而导致都不去保护，最后就是保护效率不高，基本和破坏速度一样。因此，需在承载力和适宜性理念的调控下，进行改善和保护。

(二)生态空间和生态保护红线结合研究区数据来源

数据在国土空间规划中具有重要说明作用，而在生态空间和生态保护红线中，国土规划最重要的划定所需数据有很多种类，如地貌数据、行政区划数据、气象数据、土壤数据、植被数据等。这些数据的来源主要是国土规划区的所有数据的结合，就会使国土规划更有说服力。数据来源主要是结合以往的资料和现在得到的双向分析。

二、国土空间规划中生态空间和生态保护红线结合的研究方法

(一)生态空间和生态保护红线结合研究进展

研究表明，在国土空间规划中，要实现突破性进展，第一步就是要保证永久基本农田，只有基本的保障没有被破坏，才可以进行下一步，基本农田就是最基本的红线，第二步就是促进城镇边界的适度发展，只有这样才会使生态保护红线的实施落实速度加快，就会实现“多规合一”的国土空间规划，也就是从生态的源头来治理，这样就会加快国土空间规划的进程。再用禁止开发区中的核心区重点规划，从而与生态保护优先序中剩余部分进行叠加。

(二)生态空间和生态保护红线结合总体研究框架

总体研究框架是国土空间规划体系中一个重要的研究课题。目前生态保护红线由自然资源部门牵头划定或对生态环保部已划定的红线成果进行评估优化，划定过程中涉及各类用地，导致生态红线在划定或评估优化中存在发展与保护的各类矛盾冲突。目前，国家层面结合各地在划定过程中遇到的问题已发布一些关于生态保护红线划定的指导意见，相关改进措施也在进一步明确。因此各地各层级在编制国土空间规划过程中要充分对接发展需求，以生态保护红线划定的区域为主要生态空间，将区域内极脆弱、极敏感、极具保护价值的部分一并纳入生态保护空间，国土空间规划任务要严格要求不同层级政府管理权责自上而下逐级落实，充分解决好发展与保护的矛盾。

三、国土空间规划中生态空间和生态保护红线结合的技术路线和指标计算方法

(一)生态空间和生态保护红线结合技术路线

生态保护等级和保护优先序是国土空间规划中两个主要方面。生态保护等级评价的目的是识别，评价的优点在于关注了生态本底的重要性与敏感性。对于相对重要的生态环境相对敏感的区域，通过技术手段对其进行划分与保护，确立优先保护领域，能有效确保国土空间规划的完整性和连通性。

(二)生态保护等级评价指标及其计算方法

等级评价指标就要关注和维护重要生态区域，从而促进生态随着空间规划加速的发展，这样加快了速度，其他的地方也效仿并逐步开展，可以促进生态系统的完整性和连通性。在依靠在生态保护等级评价基础上，促进遴选重要的生态廊道，再以生态工程作为补充，从而形成生态空间和生态保护红线备选区。在生态保护红线内，要按照禁止开发区类型发展，从这两个维度拆分后，从而叠加成行政区。因为基本农田整备区范围与生态保护区相互重叠，生态保护等级划分即可实现落界。在陆域重点生态功能区域内，国土空间规划中生态空间和生态保护红线结合的技术路线和指标：这种类型包括很多，生态保护红线需要划定大致边界，就会导致出现国土损失的不可替代性和难以复制性。

(三)生态保护优先序评价指标及计算方法

在生态保护优先序中，国土空间开发利用是非常重要的，资源安全保障对开发空间又有重要作用。在不同的层面，将大部分的管控范围内的生态要素，生态空间和生态保护红线方案集成，在这两个双重功能的保障的前提下，整个生态环境就会更加友好，但也会因扩散边际效益最终递减，从而影响国土空间有效边界值的确定。

(四)生态空间和生态保护红线方案集成

确定红线边界，将双评价的极重要极敏感区域、冰川及永久积雪、世界遗产地、自然保护地及环保部门划定的原生态红线进行充分衔接；结合各地的耕地、基本农田、建设用地等的现状人为活动、发展规划等需求及矛盾，按照一定的规则进行范围调整；只有加强对红线进行边界处理，跨区域之间进行协调，确定最终生态保护红线；然后将各地极重要的生态保护区域作为生态保护红线以外的重要生态部分划入，最终确定各地的生态空间，纳入国土空间规划范畴。

四、国土空间规划中结果分析

国土空间规划的目的是让国土空间开发利用更为合理，从而形成可持续发展。国土空间规划是一项极具系统性，综合性的工作，要求我们在进行编制理念要突破传统观念，需要重点考虑：第一，国土空间规划中的技术路线；第二，生态保护等级评价指标及其计算方法；第三，生态保护优先序评价指标及计算方法；对生态保护红线进行科学划定是国土空间对生态保护红线的重要落实。所以在对国土空间规划的编制时，为了充分发挥控制线的作用，我们应将生态保护红线完整纳入生态空间。

五、结语

生态保护红线作为国土空间规划“三条控制线”之一，其划定是国土空间规划中生态空间合理划定的依据，是国土空间规划科学编制的基础，是落实生态文明思想的重要举措。我们在划定生态保护红线，既要保障生态保护红线功能不降低，同时提升生态保护的面积和质量，加强生态系统的完整性和连通性，促进国家土地有效地利用。各部门管辖范畴内的生态保护红线管控要求应保持一致，国土空间规划应协调统一，突出发展和保护不冲突的基本保证，对生态保护红线加强管控，着力保障国土生态格局和经济快速健康的协调发展。