河长制对整治内河船舶油污事件的作用探析

王雨晨 大连海事大学

1.河长制概述

1.1 河长制的实施背景

1.1.1 河长制实施的根本原因

改革开放以来，我国的经济水平有了很大程度的提升；与此同时，我国河流数量呈现出下降趋势。工业化和城市化的发展、人口与经济的急速增长伴随着水资源的日益缩减以及水体的污染与破坏。

我国流域面积50平方公里及以上的河流达到了45203条，总长度150.85 万公里。水资源时空分布不均并且水情复杂，使我国在统筹治理水体的客观条件上存在着较大难度；水资源的跨界性也导致了各个地方环境治理的分散局面。

1.1.2 河长制实施的直接原因

河长制于2007年首创于江苏省无锡市。由于无锡市的水资源利用方式存在缺陷，使得当地的水生态系统持续不断地恶化，于2007年5月导致太湖蓝藻事件的爆发。由此，无锡市于同年8月印发《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，开创了这一制度的先河。此后，江苏、浙江开始在各省内实施由地方政府首长负责的河长制。2014 年水利部开始在全国范围内推广试点河长制。

1.2 河长制的实施现状

1.2.1 河长制的法律背景

中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月11日印发《关于全面推行河长制的意见》，这使得河长制在全国范围内的施行有了立法的依据；2017年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出“全面推行河长制，健全生态保护补偿机制”。同年修订的《水污染防治法》标志着河长制作为我国河湖治理的重要制度，正式得到了国家法律的肯定。

1.2.2 河长制的制度构架

河长制体现为纵向垂直管理与横向水平协作体系，即根据我国省、市、县、乡的四级行政区划，分别对应建立相同层次的四级河长体系。

在横向水平协作体系方面，在各省（区、市）设立总河长，由党委或政府主要负责人担任，来管理行政区域内的主要河湖，同时省级水利厅、环保厅、农业厅、林业厅、交通厅与住建厅等多部门共同协助河长工作，这也是河长制与一般意义上的领导分工制度的主要区别所在：领导分工侧重于划分上下级之间的权限与职责，地方政府各部门之间各司其职，并接受同级人民政府的领导；河长制侧重于以行政首长为领导，并由多部门配合河长工作，统筹协调各部门力量防治水污染。

在纵向垂直管理方面，各河湖所在市、县、乡（镇）均分级分段设立河长，由各市、县、乡（镇）负责人担任；各省（区、市）、市、县、乡（镇）相关部门形成通力合作关系，共同治理水环境问题，构成四级河长体系。县级以上设立河长制办公室，落实河长制日常工作制度，细化河长职责，明确工作流程，确保各级河长履职尽责。根据《浙江省河长制规定》、《福建省河长制规定》，省级河长主要负责协调和督促解决责任水域治理和保护的重大问题；县级河长负责组织领导本行政区域内的河长制工作和相应水域的管理保护工作，制定责任水域治理和保护方案，督促有关部门、下一级河长履行职责；乡级河长主要负责协调和督促责任水域治理和保护具体任务的落实。

《关于全面推行河长制的意见》明确，“县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核”，即由上级河长对下级河长进行内部考核。

由此可见，河长制的制度建设并不等同于某项具体的操作流程，而是倾向于一种事前监督以及事后问责机制。河长制的设立符合我国“行政首长负责制”的要求，即在一定的行政系统中，由其正职负责人对各类行政事务做出最终决定，并且由该负责人对该项决定的不利后果承担法律责任的制度。河长制的设立，既为排放设置了“门槛”，又为污染划定了“红线”。

2.内河船舶油污染分析

2.1 内河船舶油污的主要来源

船舶导致内河水域油污染的主要途径来自操作排油和事故溢油两方面。操作排油指的是内河船在营运时舱底含油污水、油船洗舱水、压载水等的排放。事故溢油则主要来源于船舶进行各种油类作业（如加装燃料油、装卸货油）的过程中操作不当从而导致的油类泄漏，以及由于碰撞等事件而导致的溢油。

2.2 内河船舶油污事件的影响

如果将内河水域与海洋水域进行对比，可以发现内河发生船舶油污事件的规模往往会小于海洋船舶油污事件，但是内河发生此类事件的影响以及造成的破坏并不逊于海洋油污事件。其原因主要有以下几方面：首先，虽然内河油船的吨位远远小于远洋油轮，但内河由于流域面积受限，水的自净功能不比海洋，在发生油污事件的情形下很难及时代谢掉污染物；其次，内河航道的通航密度较海洋而言更大，且河水构成沿岸居民重要的生产生活资源，油污事件造成的破坏甚至较海洋油污事件而言具有更大的社会危害性；第三，针对防治内河污染、划分内河油污损害事件责任的法律法规不比海洋油污法律法规健全。由于我国幅员辽阔、河流众多，河流的水文条件差异较大，相较于海洋污染立法的统一性，与内河污染相关的法规、规章、方案多有着“因河制宜”、“一河一策”的特点。

在实践中，各地海事部门承担着防治内河船舶油污事件的职责，但海事部门往往更加重视船舶通航安全的管理。如前文所述，我国目前并没有关于河长制的统一的实施细则，河流各流域的河长制实施方案由该流域的省市自行制定。假定一船在A省发生漏油事故，该船在B省靠港，则针对A省的船舶油污事件由A省的海事部门进行处置，该船抵达B省港口后，A省的海事部门会联合B省的海事部门对该发生油污事件的船舶进行检查与处理，A省的河流污染由A省河长制文件规定的部门，如环保部门、水利部门牵头治理，未受油污事件影响的B省则不能通过河长制的形式对该船舶进行管理。由此，河长制对该单次油污事件所能起到的作用是有限的。

这涉及到“河长制”如何落实的问题，实际上是对河长制实为“行政首长责任制”的性质的扩张，让河长制不仅局限于部门联合治污与年度考核。本文认为，在保持河长制“行政首长责任制”性质的前提下，可以进一步细化河长制办公室的职能范围，使其职责不仅涵盖“制定河长制工作有关制度，监督河长制各项任务的落实，组织开展各级河长制考核”等事项，增加河长制办公室在发生船舶溢油事故时制定事故整体解决方案、统筹各单位积极治污、对治污情况进行监督、并对漏油船进行检查与追责的职能。

3.河长制背景下对内河船舶油污事件的处理

由于防治内河船舶油污事件的职责归属于海事部门，因此河长制对内河船舶油污事件的作用，涉及海事部门与河长及其他六部门的责任划分问题。

3.1 事前管理与预防

2015年颁布的《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》表明，我国防治船舶及船舶的作业活动污染内河环境的工作分别由交通运输部主管、海事部门监督管理。船舶防治污染的结构、设备、器材由海事部门检验；船舶在港从事水上船舶清舱、洗舱、污染物接收、燃料供受、修造、打捞、拆解、污染清除作业以及利用船舶进行其他水上水下活动，应当向海事管理机构报告。

河长制对内河船舶油污事件的预防主要体现在首长负责制，以“一河一策”为基础，出台年度报告，总结上年度河长制实施情况、并明确本年度的实施目标。以江苏省为例，江苏省通过建立河长制省级会议制度，细化河长职责，研究制订工作计划和任务，提出相关建议和措施；通过建立河长制省级督查制度，了解各项决策事项的落实情况。并且建立了一系列河长制的保障措施，涵盖加强组织领导、健全工作机制、落实经费保障、严格考核问责与强化宣传监督。

因此，河长制的负责模式与海事部门在对内河油污事件的事先预防方面存在着职责的差异，由河长制办公室根据各省实施河长制工作方案决定重要决策与工作要点，并由水利、环保、交通、海洋渔业等部门落实；海事部门对船舶装置以及作业进行检查监督。

3.2 事后处理与监督

3.2.1 海事局对油污事件的事后处理

中华人民共和国海事局的职责为：统一管理水上交通安全和防治船舶污染。监督管理船舶所有人安全生产条件和水运企业安全管理体系；调查、处理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通违法案件；指导船舶污染损害赔偿工作。各省海事局则负责辖区内重大水上交通事故、船舶重大污染事故处置及调查处理的组织、指挥和协调工作；负责组织、指导或具体实施辖区船舶防台、水上搜寻救助及水上交通事故、污染事故、水上交通违法案件的调查处理工作。根据交通运输部2019年修正的《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》可得，对违反防治船舶污染水域监督管理秩序的行为，处理方式主要为责令停止违法行为、责令改正、警告以及罚款。由此可见，海事部门作为行政机关，对内河油污事件有着处置的义务，其在完成清污作业后可以民事责任纠纷向责任人索赔。因内河船舶溢油而导致第三人权利受到损害的情况下，海事部门并不属于油污事件的责任主体，该第三人只能根据油污事件而向漏油方提起油污损害的民事诉讼。

3.2.2 河长制对油污事件的事后处理

在处理内河油污事件的情况下，河长制及其所属机构并不是独立的治污主体，面对油污事件时主要起到指挥与负责的作用。目前有关河长制应对船舶油污事件的判例较少，因此本文仅选取河长制履行其他职责的案例进行介绍。

3.2.2.1 河长制办公室的诉讼地位

关于河长制办公室的诉讼地位，尚没有相关法律法规的明确规定，因此导致了法院对河长制办公室诉讼地位出现了不同的认定。河北省衡水市中级人民法院“陈锡贵、故城县河长制办公室水利行政管理(水利)二审行政裁定书”显示，虽然法院两次裁定驳回原告的诉讼请求，但并未明确否认河长制办公室的被告地位。而山东省德州市中级人民法院在“平原县恩城镇利财家庭农场、平原县水利局城乡建设行政管理：房屋拆迁管理(拆迁)二审行政判决书”中，河长制办公室虽作为组织实施具体工作的部门，但法院认为河长制办公室非独立的诉讼主体，因此并不认可其成为行政诉讼的适格当事人。

在河长制办公室法律性质这一问题上，各地方的河长制办公室共分为省、市、县三级。以河长制办公室发挥的功能来界定，河长制办公室的性质与地方政府的议事协调机构或者地方政府机构的内设机构最为接近。然而从议事协调机构与政府机构的内设机构的设立方式来看，议事协调机构的设立由本级政府决定。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》中仅明确“县级及以上河长设置相应的河长制办公室，具体组成由各地根据实际确定”，而并未明确赋予河长制办公室议事协调机构的地位。目前河长制办公室的设立非经同级政府决定，以浙江省为例，浙江省政府办公厅印发的各项文件中并不包含设立河长制办公室的规定；政府机构的内设机构的设立由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批，而河长制办公室并非水利、环保等部门的内设机构。因此，河长制办公室并不是宪法、组织法规定的十二类行政机关，其性质与内设机构亦有区别，其并非水利局的内设机构。因此在现行法律规范下河长制办公室并未取得独立的诉讼地位。

本文认为，未来可以赋予河长制办公室议事协调机构的地位，具体的要求按《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的规定办理，使河长制办公室获得确定的行政地位，将河长制办公室纳入行政化、法制化的轨道，削弱河长制这一制度的人治化色彩。

3.2.2.2 河长制办公室的处理方式

（1）支持起诉。虽然河长制办公室无独立的诉讼地位，但在环境公益诉讼案件中，河长制办公室可以与检察院进行沟通、向检察院移交问题线索材料，发挥河长制办公室支持起诉的作用。

（2）致函整改。各省河长制建立了工作考核制度，以本行政区内的河流为范围，按照属地管理原则，每年开展一次综合考核，并不定期开展日常抽查；建立五级河长巡查、三级河长督办制度，在巡查中发现问题，若处置权限属于本级河长应立即处置；若处置权限属于责任部门和下级河长，应联系或督促有关部门和下级河长进行查处，并进行跟踪落实，督促反馈结果，确保整改到位。上级河长制办公室可就检查中发现的污染事项向下级政府及其部门发出督办通知，要求下级单位予以处理落实并开展查处工作，清除污染。上级河长制办公室作出的决定可逐级下达，并由下级河长制办公室指定具体的实施主体。

实践中也存在河长制办公室就检查中发现的问题要求相对人进行整改的情形，其行为性质类似行政强制措施，但行政强制措施的实施主体要求由法律或行政法规的授权，河长制办公室并非独立的行政机关，亦非法律、行政法规授权的实施强制措施的组织，因此河长制办公室直接针对相对人的诸如“责令限期整改”等“行政行为”，无法被定义为行政强制措施；若相对人对河长制办公室的处理决定不服，则不仅不能将河长制办公室作为被告提起行政诉讼，亦无法界定该处理决定的性质从而无法鉴别其是否属于行政诉讼的受案范围，这对于相对人诉讼权利及实体权利的保障都存在缺位。

4.完善河长制在处理油污事件中作用的建议

4.1 完善河长制相关法律法规

迄今为止河长制仍为一项年轻的制度，尽管《水污染防治法》第五条明确了河长制在全国的适用，但较高位阶的法律文件对河长制只有原则性的规定，河长制尚没有全国统一的实施规则与标准。河长制的相关立法中对河长的设立、实施以及追责体系等均缺少相关规定，更为关键的是到目前为止河长制仍然没有纳入水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理等制度监管体系之中。并且，河长制的考核方式仅停留在内部考核，《关于全面推行河长制的意见》仅明确将“考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据”以及“实行生态环境损害责任终身追究制”，即河长制的考核结果仅停留在个人责任层面，尚未形成有效的外部机关监督。在各地方河长制未形成统一的标准的情况下，根据《浙江省河长制规定》,“县以上人民政府应当对河长履行职责情况进行考核”，在河长由地方党委或政府主要负责人担任的情况下，该规定造成了自我考核的悖论。因此，推进河长制从“有名”到“有实”仍任重道远。

本文认为，应出台全国范围内有关河长制的立法文件，明确河长制下属机构在行政编制中的地位，规定更详细的实施细则与追责办法，建立统一的督察与考评制度，促进各地方水环境治理的协调配合。

4.2 加大部门之间的联系与协作

在内河油污问题的处置上，应加强河长制下设机构与海事部门的配合与协调，充分发挥河长制下设机构对内河油污事件的防范与排查作用；海事部门加强对内河船舶排油设施以及排油作业的监查，加强船舶防污设备操作性检查，完善船舶油污染应急反应体系，加强控制和清除水上溢油污染的能力；发挥河长制的追责机制，在内河船舶油污没有得到及时处置而造成环境与生态损失的情况下，应启动对相关首长的问责制度。

5.结语

河长制作为一项新生制度，其法律背景与实践操作都存在着不完善之处。要让河长制在内河船舶油污事件中起到实效，不仅要在全国范围内以更高位阶的法律文件统筹河长制的实施，使河长制真正发挥其事前预防与事后处理的作用，也要加强与海事等部门的协同，做到既能“减少油污事件”、又能“减小油污损害”。