完善新时期国土空间规划体系的思考

黄利军

山东省青岛市即墨区自然资源局 山东青岛 266200

现今，国土空间规划体系正逢改革与重建前期，其编制的方法和技术都不太明确。国家空间规划的核心是要处理好开发与保护这一关系。哪里该开发、哪里该保护，开发多少、保护多少，怎么开发、怎么保护，国土空间规划就是在“多规合一”的背景下，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序的统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。

1 国土空间规划的现实意义

国土空间规划作为一个地区未来空间开发利用的行动纲要级别文件，其制定和出台将对整个城市片区未来的人口分布、产业布局、生态环境保护等方面的内容起到提纲挈领的作用。鉴于我国一些城市在城市发展的过程中对原本城市周边的农田、林地、水系产生了很多不利影响，在不断的城市化过程中，各类近郊农村空间功能发生了根本性转变的同时，其原有农村的生产和生活方式也发生了翻天覆地的变化，在编制国土空间规划的过程中，如何协调处理发展与生态、城市与农村等问题，最大限度地提高国土空间的利用率成为摆在广大专家学者面前的首要问题。

国土空间规划应该从多个方面，建设协调型的城市空间，对过去为发展经济而造成的城市生态环境破坏加以修补，从而实现人与自然和谐共处的局面，促进城市可持续发展。国土空间规划设计与城市改造需要科学合理地改造方案支持，才能发挥出最优的效果，实现城市改造最理想的状态。国家土地空间规划其实际意义就是针对土地资源实施开发与规划，为活动治理整体部署起到保护作用，使社会发展和环境保护等环节得到增速。土地规划实际定位可以将其战略特点充分展示出来，其中还存在对于国土空间的有效开发，使用与管理等手段。针对有关活动既可以起到指导性的意义，也能够起到监督管理的作用。新时期下，土地空间实际功能主要是加速功能区域的建立，为开发过程的合理性及科学性作出保障。其中对于人口分布的科学统筹，土地使用，城市布局等内容都有着一定的帮助。不同土地空间主要功能在确定完毕后就可以结合其未来发展方向对其进行土地开发，使发展进程更加规范。所以，国土规划其主要作用就是进行土地开发模式的优化，实现区域功能协调[1]。

2 构建国土空间治理体系

2.1 建立空间资源供给和资源配置体系

空间资源供给是空间格局可实施的最直接手段，需要构建“需求—供给—实施监管—评估奖励”的全周期资源要素配置体系。一是建立需求和供给的匹配，实现“人—地—水—产”的匹配，将土地供给与人口集聚能力、产业发展水平、水资源和土地承载能力等进行匹配验证，并基于“双评价”、耕地占补和水田占补对土地资源供给方案进行空间验证，确保资源供给能落地、能实施。二是加强土地资源实施端挖潜，实现多渠道供给。一方面，通过刚性管控和自上而下地分配指标来倒逼存量用地的盘活利用。另一方面，由于省级国土空间规划实施的行政层级较高，具备政策设计和规则制定的优势，应通过设立机动指标和激励机制，增强资源供给的弹性，鼓励地方转变资源利用方式，自下而上地争取指标奖励，进一步优化土地利用结构和资源利用方式，以上措施有利于国土空间规划的实施，实现规划的良性运转和弹性互动。

2.2 国土空间规划相关法律法规的制修订

重视关于《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》等法律制定，将国土空间规划相关工作法制化。对“多规合一”改革涉及的《土地管理法》《环境保护法》《水法》《草原法》《森林法》《海域使用管理法》等法律重新审视，对突破现行条款或不适应的内容进行修订，对过时的法律法规废止或新立。按照“新阶段、新理念、新格局”的思路，构建起一套能够为国土空间保护与修复保驾护航的法律法规体系，体现出对国土空间规划的科学化和法定化支持。

2.3 构建国土空间科学发展的政策体系建设

通过不断完善主体功能区政策，塑造高质量发展、高品质生活的城镇空间，打造与乡村振兴相适应的美丽乡村空间。要建立健全自然资源调查监测、资源资产管理、有偿使用、用途管制、生态保护修复等实施保障机制和政策措施。深化财政体制改革，完善公共财政体系。出台鼓励多渠道融资和有偿使用的政策，形成优化国土空间开发的鲜明导向。进一步完善生态产品价值评估与实现相关政策。

2.4 明确空间资源结构和比例关系

在国土空间规划工作实施过程中，空间资源结构直接反映了分类空间结构的落实情况，并与空间格局关系紧密。为锚固生态空间内生态廊道、生态功能区和生态节点的生态功能，需要对林地、湿地等进行结构调整，并优化生态用水等水资源结构。为满足农业空间内的农业生产功能，需要进行土地资源结构调整，优化农业用水结构。为推动高质量城镇空间的发展，需要对建设用地、基础设施用地等用地的结构进行调整，优化地表水、地下水、非常规用水的水资源结构。

2.5 构建国家自然资源和生态环境监测评价体系

加快制定资源环境承载能力监测预警相关技术标准和指南。建立资源环境监测预警长效机制，支撑规划实施全过程监督。基于不同层级、不同尺度和精度，建立相应的指标体系，形成支撑“五级三类”国土空间规划的“双评价”与“双评估”技术指标、标准与方法体系[2]。

3 我国国土空间规划体系的发展及现状

3.1 国土空间规划体系发展

我国的国土空间规划始于改革开放，历经工业化起步和加速运作期，目前秉承科学发展观和以人为本的理念，转型为可持续发展的目标。

3.2 国土空间规划体系的现状

我国的国土空间规划以“国土安全、区域协调、城乡统筹、扩大开放、提高竞争力和可持续发展”为主题，自然和生态环境资源的科学利用和有效保护为目标，。我国在第一次国土空间规划时，初步构建了综合规划和专项规划相结合的规划体系，为制定和实施区域发展政策提供重要依据；创新改革规划体系以实现可持续发展目标、推动“多规合一”以及探索科学规范的监督和实施流程并有效提升国家公民的公众参与度[3]。

4 国土空间规划的发展措施

4.1 明确实施范围

由于现有规则在针对范围和分类依据存在差异，各部分之间的协调存在问题，导致适用范围有限，基本规则不统一。因此，为合理优化国土空间规划体系，应当按照一个最权威统一的标准，依法审查国土空间总体规划和专项规划，明确各类规则的实施范围，避免各规划内容之间产生遗漏、重叠、矛盾等重大失误。

4.2 完善相关法律

国土资源的保护利用应当充分遵循实事求是的基本原则和开发利用的客观规律，在明确各类型土地使用标准的前提下要成立管理部门，完善相关法律并建立切实可行的国土空间规划管理机制，加强惩罚力度，对国土资源利用的一系列步骤实行严格的审核制度，以提高国土资源的利用质量，有效规避国土资源利用过程中出现的矛盾纠纷和违规建设等问题。

4.3 构建统一的国土空间规划体系

通过建立全国统一、各级部门紧密协调和各层级严格管理和管控的发展目标，构建统一的理论框架，是明晰空间规划的概念、内涵和构成的重要因子。将空间规划作为协同和统筹各类规划的总和，对其他类型的规划处理则仅作为形式上的专项规划，不单独赋予其法定意义，有选择性地引入国外空间规划理论，探索符合我国国情的空间规划体系的理论；转变空间规划关注重点，从对经济增长模式的关注转为对国土空间资源模式的关注，明确的空间规划概念、内涵，以及关注视角能够更精准、有效地把握研究内容[4]。

4.4 不断细化战略层次和内容

国土空间规划工作中，首先，建议省级、市级编制国土空间规划增设战略与区域研究专题，县级及以下编制国土空间规划设置战略与区域研究专篇，重点研究明确上位战略落实和区域协调问题。其次，建议进一步细化战略层次和内容，细化省级、市级、县级战略的编制要点和具体范围，如在省级国土空间规划编制层面，明确跨省际协调、省内次区域协调、各市县空间开发保护协调等等。最后，建议探索全新工作模式。众所周知，空间布局与经济社会发展不能分割而论，制定空间开发保护战略必然要紧密结合国民经济和社会发展的目标定位，因此，建议探索全新工作模式，在发展规划体系与国土空间规划体系开展专题研究中，互设专题，协同推进。

4.5 统筹城乡协调发展

国土空间规划的编制不仅涉及城市区域，随着城市化速度的不断提升，近郊农村向城市建成区转化的速度也将越来越快，如若不能对近郊农村区域进行合理的空间规划，即便是将来其所属空间全部变成建成区，其空间利用率也将远远低于其他同地域的建成区，无法实现城市空间应有的社会和经济效应。在国土空间规划编制时要及时发现了此类问题，其在规划编制阶段充分考虑了城乡统筹发展的可行性。

4.6 加大投入技术资金支持，强化生态调控

构建国土空间规划的生态调控机制，一方面，要综合城市、土地、社会和经济等多方面因素，形成一套引领城市可持续发展的综合规划，引领保护国家生态环境，提高生态环境应急处理能力，避免国土资源的浪费和破坏。另一方面，政府要重视生态保护技术手段的科研工作，并加大在国土空间规划方面的资金投入，为国土生态环境保护提供技术支持和资金保障[5]。

4.7 提升跨行政区域国土空间规划的地位

首先，应强化顶层设计，明确跨行政区域国土空间规划与区域规划的地位关系，在两个文件中分别处于不同的地位层次，容易导致该类型规划在实施中产生矛盾。其次，进一步明确跨行政区域国土空间规划与所在区域的国土空间规划的地位关系。按照《意见》解读，跨行政区域的国土空间规划属专项规划范畴，专项规划应当服从同级总体规划，但是从规划范围来看，跨行政区域是从区域视角出发，注重解决协调城市间问题，认为城市级国土空间规划应当服从。如在编制本级国土空间规划确实需要变更已有跨行政区域规划内容的，应当进行充分论证，经其审批机关同意后方可变更，从一定程度上确保本级规划应有的规划主权。

4.8 加大公众参与度

国土空间规划离不开公众的参与，在传统的方式下，公众对于国土空间规划的参与度较为有限，规划对于公众意见及需求的反馈响应度不够。通过大数据技术，可以实现对公众的意见进行实时记录、收集及分析，从而客观地体现公众对于城市发展的意见和需求。目前许多部门及单位都建立了与公众进行沟通的公众号、微博等新媒体平台，可以通过这些新媒体平台及时向公众公示国土规划的相关信息，并在此基础上建立公众意见数据库，以便能够及时对公众意见作出反馈，从而保证国土空间规划更加贴近公众的需求，使得规划成果更加科学、接地气[6]。

5 结语

现阶段，我国空间规划正处于对理论体系的优化、完善阶段，由于空间系统具有多元素影响的复杂性，国土空间由地域空间属性向权域空间属性的拓展，也提出了研究构建国土空间统一治理范式的客观要求。我国未来的研究需要重点关注空间规划中的编制实施和管理等核心问题，特别是在规划理论框架体系构建、规划技术方法和模式的确定、编制审批程序的层次分级和法律法规体系的完善上深入研究。