地方政府债务运行、风险及处置机制

尹 艳

（中国人民银行绵阳市中心支行 四川绵阳 621000）

一、地方政府债务运行及风险状况

（一）地方政府债务运行特征

1.我国地方政府债务规模较大且呈上升态势。第一，地方政府债券总体规模较大。截至2020年末，全国地方政府债务余额256615亿元，其中地方政府债券作为第一大券种，2020年末余额254864亿元，比排名第二、三位的记账式国债、政策性银行债分别高出6万亿元和7万亿元；第二，债务增量规模不断扩大。2020年发行地方政府新增债券45525亿元，同比增长48.96%。这一方面可能出于财政收入大幅下滑后的财力紧张，另一方面出于缓解新冠肺炎疫情冲击提振经济的需求；第三，隐性债务存量规模仍然较大。新《预算法》实施后，虽然各类变相举债和违规担保得到有效遏制，但隐性债务存量规模仍然较大。截至2020末，仍大约有15万亿元债务需要分类施策、稳妥化解。

2.我国地方政府债务区域分化严重且期限趋于长期化。第一，区域间的差距较大。从债券发行规模来看，2020年我国江苏省、山东省、广东省为债券总发行量较多的省份。其中江苏省发债规模最大且以城投债为主，累计发行城投债10080亿元，同比增长39.18%。山东省、广东省债券发行以地方政府债券为主，累计发行3932亿元和3639亿元，分别同比增长47.06%和53.55%。而经济较为落后的宁夏、新疆和西藏地方政府债券发行较少，这些地区2020年的债券发行量分别为316亿元、181亿元和140亿元；第二，中长期地方政府债券占比不断提升。随着不再限制专项债券期限结构比例，地方政府债券发行期限明显延长。2020年，地方政府债券平均发行期限同比增加4.4年。其中，专项债券平均发行期限同比增加5.6年。由于专项债券以特定项目收益为偿债资金来源，期限结构的延长，使得项目收益与债券还本付息更趋合理，流动性风险得到缓和；第三，专项债券发行规模持续增长。在稳增长的目标下，我国税收增速明显回落，专项债券成为支持基建投资的主要方式。2020年，我国发行专项债券41405亿元，占地方政府债券发行总量的64.26%，同比提升4.93%；第四，地方政府债券发行利率整体下行。由于央行不断释放流动性，加之整体市场风险偏好降低，地方政府债券平均发行利率由2019年的3.9%降至2020年的3.4%。

（二）地方政府债务风险状况。

1.财政收支压力不断增加。第一，一般公共预算收支缺口逐步拉大，一般债券还本付息压力加大。2020年，受减税降费力度加大、新冠肺炎疫情冲击等因素的影响，全国一般公共预算收入同比下降3.9%，收支缺口6.27万亿元，比2019年扩大1.42万亿元。随着一般公共预算收入增速的低位运行，一般债券还本付息压力将明显上升；第二，政府性预算收支压力增加，专项债券偿债风险攀升。2020年，全国政府性基金预算收入同比增长10.6%，但由于全国政府性基金预算支出增速高达28.8%，全年政府性基金收支缺口由2019年的6849亿元扩大到2020年的2.45万亿元。

2.结构性风险仍然较大。第一，债券投资人较为单一。目前我国地方政府债券的投资主体以商业银行为主，其持有占比超过八成以上，相当于变相通过银行授信方式对地方政府提供融资，后续风险如果被释放，将进一步向商业银行转移，因此存在一定的投资人结构风险隐患；第二，用债需求与偿债能力存在一定程度的区域错配。目前我国地方债的举借主体局限于省级政府，市县级政府有融资需求，需要发行债券时，由省级政府代为发行并逐级转贷。这种方式虽有利于在省内化解债务风险，但存在需求和偿债能力在区域内的错配问题；第三，部分地区债务风险偏高。总体来看，我国地方政府债务风险可控，2020年地方政府债务率为56.9%，但地方财力较弱的青海省、贵州省等地2020年债务率均超过了80%，偿债压力较大。

3.市场化程度有待提高。第一，信用评级机制尚不健全。目前，我国地方政府信用评级缺乏专门的法律规定，且信用评级机构的收入主要源于政府部门支付的费用，非市场因素仍在一定程度上存在，这将显著影响地方政府信用评级的独立性和公正性；第二，信息披露质量仍存短板。目前，财政部门会按月公布全国地方政府债券的发行和余额情况，但公布范围仍然有限，如债券款项的使用情况等还没纳入；第三，交易活跃度仍然较低。地方政府债的二级市场尚未真正发展起来，交易量仍然较小，流转效率仍然较低，地方政府债券的筹资功能未有效发挥。

二、我国地方政府债务风险控制及处置路径

（一）第一阶段：重点治理地方政府融资平台和贷款类地方政府债务

2010年6月，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，启动了地方政府债务治理工作。2010年6月至2013年7月间，各部门出台了一系列治理政策。

此阶段风险控制与处置的特点与不足：第一，地方政府融资平台债务是此阶段治理的主要关注点，对其他举借主体债务的治理涉及较少；第二，政策设计以堵为主，虽然有效控制了贷款类地方政府债务，但由于后期疏导性政策跟进不足，导致融资需求向其他高成本、低透明度的债务转变。

（二）第二阶段：逐步推广地方政府自行发债

在前期地方政府债务治理取得阶段性成果的背景下，《2011年地方政府自行发债试点办法》（财预〔2011〕141号文印发）批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。随后，自行发债试点进一步扩容到江苏省、山东省等10个省份。

此阶段风险控制与处置的特点与不足：我国地方政府债务风险处置逐步转变为增加财政收入或者减轻财政债务负担的方式。但无论是从法律层面，还是政府行政层面，对地方政府债券管理及风险处置方面的措施都较为欠缺。

（三）第三阶段：建立规范的地方政府举债融资机制和应急处置机制

顶层设计方面，新《预算法》从法律层面赋予地方政府适度举债融资权限；机制、监管方面，2014年国务院在举债融资机制、推广使用PPP模式等方面做出了重要决策，推动地方政府性债务治理在全国拉开序幕。随后，相关部门逐步加大了对地方政府性债务的管理和化解，出台了一系列政策文件，逐步构建了我国地方政府债务处置的政策体系。

此阶段风险控制与处置的主要特点：第一，处理存量债务和在建项目后续融资。2015年3月，国务院批准下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。2015年5月，国办发40号文印发，要求区分存量和增量实施分类管理；第二，加强规模和预算管理。2015年12月，对地方政府债务实行限额管理的实施意见要求逐级下达债务限额。2016年11月，政府债务预算管理办法将地方政府债务分类纳入预算管理；第三，制定应急处置预案。将地方政府债务风险划分为四个等级，并分类提出对应的处置措施；第四，是加大地方政府隐性债务风险治理力度。2018年8月，国务院要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。

此阶段风险控制与处置的不足：虽然地方政府债务风险控制与处置工作取得明显的成效，但地方政府债务政策落实过程中仍存在隐性债务统计不清、地方政府偿债压力大等问题。

三、国外地方政府债务风险控制及处置机制

（一）美国

1.举债机制。联邦、州和地方均可以通过发行市政债券进行融资，分为一般责任债券和收益债券两种。由于美国市政债的市场化程度较高，其投资主体种类较多，包括货币市场基金、商业银行、个人等，但最主要的投资者是个人。

2.风险控制。第一，严格控制规模。美国主要通过设置关键财政指标约束债务总量的方式对市政债发行规模进行控制。控制指标主要有负债率、债务率和偿债率等；第二，加强预算管理。包含经常性预算和资本性预算，发行市政债筹措的款项一般只能用于资本性支出；第三，风险预警机制。美国建立了一套包括赤字（一般预算支出超过收入5%以上）、流动性等八项预警信号指标的监测体系。如美国哥伦比亚红绿灯预警系统，主要使用地方政府利息支出测试资金流动性状况。

3.危机处置。如果一般责任债券发生偿付危机，而地方政府的救助措施无效时，法院若批准其破产请求，则政府会采取如制订恢复计划、进行财政调整等措施，以走出债务困境。如果收益债券发生债务偿付危机时，损失将由投资人来承担。

（二）日本

1.举债机制。日本地方政府债务是以地方政府债券主、以交付税特别会计借款和发行公营企业债为辅的债务体系。地方政府发行债券实行协商制，其发债与否不仅取决于自身财政状况，还与上级政府制定的各项发债许可标准密切相关。

2.风险控制。第一，严格预算管理。制定严密的地方财政计划体系引入权责发生制作为政府会计制度，来提高债务预算的透明度，出于审慎要求，或有负债几乎均被纳入预算管理；第二，建立风险预警体系。设置了包含实际赤字率、综合实际赤字率等四项财政监控指标。如果地方政府财政达到预警区间，则要求其制订财政改进计划并定期跟踪改进成效。

3.危机处置。如果地方财政出现危机至重建线（如市实际赤字率超过20%），那么地方政府需要在中央政府的严格监管下制定财政重组计划，通过采取多种措施实现降低公共支出、增加税收和其他财政收入的目的，从而使财政监控指标降到上限以内。

四、完善地方政府债务风险处置的政策建议

（一）完善地方政府债务管理制度体系，强化地方政府预算硬约束

第一，强化预算硬约束。持续深化财税体制改革，严格执行预算管理，增加基层政府统第安排的财力空间，逐步理顺地方财政与城投平台债务关系；第二，加强基础制度建设。借鉴日本，不断完善以权责发生制为基础的会计制度，强化显性、隐性债务确认与计量；第三，建立完善地方政府债券绩效监督制度、清偿管理等制度建设。此外，应逐步探索以试点的方式适当放宽市县级政府的举债权限。

（二）加强地方政府债务绩效评价，健全风险监测管理体系

第一，建立地方政府债务资金使用绩效评价制度。以事前项目论证研究、事中动态跟踪、事后细化评价等方式，开展动态跟踪评价；第二，完善地方政府评级机制，提高信息披露质量。可借鉴美国，以立法的方式明确地方政府信用评级行业标准，不断完善地方政府债务信息披露体系；第三，建立和完善地方债务风险预警体系，通过引入政府债务率等统一标准的债务风险指标，有效设定债务警戒边界，实时监测地方政府财政状况。

（三）完善地方政府债务危机处置方案，防范化解重大风险

第一，建立完善商业保险和偿债准备金制度。借鉴美国，探索引入债券商业保险，同时建立完善与政府负债之间关联的准备金制度；第二，完善地方财政重整制度。当地方政府发生严重债务危机时，可借鉴日本设置财政重建团体，对地方政府预算进行重新安排；第三，探索建立地方政府破产制度。债务危机处置实践中，可借鉴美国从法律层面明确债务危机处置机制，坚持中央不救助原则，并加快建立地方政府破产制度。