关于船舶货物残留物的履约思考

钟新发 惠州海事局

1.公约法规相关要求

1.1 国际公约要求

根据MARPOL公约要求，在特殊区域之外排放垃圾，仅当船舶处于在航状态且尽可能远离最近陆地时，方允许在特殊区域之外向海洋排放垃圾，但无论如何，对于无法以常用卸载方法回收的货物残留物，在距最近陆地不少于12海里的地方排放。根据附则V附录Ⅰ中设置的标准，这些货物残留物不得含有任何被列为有害海洋环境的物质。固体散货物是否对海洋环境有害分类的7个标准，是联合国全球统一分类和标签制度（GHS）化学品的7个标准，这7个标准原来纳入2012附则Ⅴ实施导则。

1.2 国内法要求

我国法规直接涉及货物残留物的条款较少，大多对垃圾的排放作了具体规定。为了更加清晰地体现国内法的立法现状，理顺垃圾与货物残留物的关系，现从沿海水域和内河水域两个部分进行阐述。在沿海水域，我国主要法规有《中华人民共和国海洋环境保护法》（2017年修正）、《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2018年修正）、《海运固体散装货物安全监督管理规定》（自2019年3月1日起施行）等；在内河水域，相关的法规主要有《中华人民共和国水污染防治法》（2017修正）、《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》（2015年修订）及《船舶水污染物排放标准》（2018修订）（以下称《标准》）等。

1.2.1 沿海水域相关法规

《中华人民共和国海洋环境保护法》第六十二条规定“在中华人民共和国管辖海域，任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质。”

《防治船舶污染海洋环境管理条例》第十五条规定“船舶在中华人民共和国管辖海域向海洋排放的船舶垃圾、生活污水、含油污水、含有毒有害物质污水、废气等污染物以及压载水，应当符合法律、行政法规、中华人民共和国缔结或者参加的国际条约以及相关标准的要求。”

《海运固体散装货物安全监督管理规定》第十一条规定“对环境有害的固体散装货物，船舶卸货完毕后，货物残留物及其洗舱水应当由港口接收设施或者船舶污染物接收单位接收，禁止排放入水，并按照规定在垃圾记录簿中如实记载。”

《船舶水污染物排放标准》(GB3552-2018)第7.1.3条规定“对于货物残留物，在距最近陆地12海里以内（含）的海域，应收集并排入接收设施；在距最近陆地12海里以外的水域，不含危害海洋环境的物质的货物残留物方可排放。”

1.2.2 内河水域相关法规

《中华人民共和国水污染防治法》第二条明确“本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。”海洋污染防治适用《中华人民共和国海洋环境保护法》。第五十九条规定“禁止向水体倾倒船舶垃圾”。

2016年5月1日起施行的《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》第十六条明确规定“禁止向内河水域排放船舶垃圾”。本规定中垃圾的定义未明确，但在本规定出台之前，即上一个版本（2006年1月1日生效的《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》）中明确了船舶垃圾的概念。第五十七条中规定“船舶垃圾，是指船舶在日常活动中产生的生活废弃物、垫舱和扫舱物料，以及船上其它固体废物等。包括MARPOL73/78附则Ⅴ所定义的垃圾。”由此可见，旧版本的“船舶垃圾”的概念包括了MARPOL公约附则Ⅴ中垃圾的概念，是包含货物残留物的。

《船舶水污染物排放标准》中“船舶垃圾为产生于船舶正常营运期间，需要连续或定期处理的废弃物，包括各种塑料废弃物、食品废弃物、生活废弃物、废弃食用油、操作废弃物、货物残留物、动物尸体、废弃渔具和电子垃圾（具体内容见本标准附录A）以及废弃物焚烧炉灰渣，《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL）附则Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ所适用的物质除外，也不包括活动过程中的鱼类（含贝类）及其各部分。《标准》第7.1条规定“内河禁止倾倒船舶垃圾。”

综上，在内河水域，垃圾的定义在《标准》中明确包含货物残留物，船舶严禁排放货物残留物（无论对环境有害或无害）；在沿海水域，船舶可以在距最近陆地12海里以外排放对环境无害的货物残留物，禁止排放对环境有害的货物残留物。

2.履约现状分析及挑战

2.1 法规层面

2.1.1 垃圾和货物残留物的定义并未在法规中予以明确。

MARPOL公约对垃圾及货物残留物的定义进行了明确，而我国仅在《标准》这一强制性国家标准中对垃圾的定义进行了相应明确，其他的法规并未明确指出究竟什么才能定性为船舶垃圾，什么才算是货物残留物，由于法规未规定，也未对《标准》进行引用，导致国内法在履约层面出现概念模糊或缺失的问题。

由于关键词“垃圾、货物残留物”的概念不明确，导致国内法规执行时出现混乱，特别在行政检查、行政处罚环节。例如，海事检查官对一艘海轮进行检查时发现，船员正在主甲板冲洗煤炭残渣，导致混有货物残余的污水直接排入长江，在进行调查取证后进入行政处罚程序，但由于《中华人民共和国水污染防治法》并无垃圾和货物残留物的定义，海事检查官在确定煤炭残渣是否属于货物残留物时出现分歧，最后造成处罚时“定义出自公约，罚则出自国内法”的不能有效衔接的尴尬局面。

2.1.2 公约与我国法规对12海里之外排放货物残留物的要求不一致。

我国海域并不是MARPOL公约附则Ⅴ规定的几个特殊区域之一，因此，根据公约规定“当船舶排放垃圾，仅当船舶处于在航状态且尽可能远离最近陆地时，方允许在特殊区域之外向海洋排放以下垃圾，但无论如何，对于无法以常用卸载方法回收的货物残留物，在距最近陆地不少于12海里的地方排放”。而在《标准》中规定“在距最近陆地12海里以外的水域，不含危害海洋环境的物质的货物残留物方可排放。”，相比公约要求，《标准》缺少了船舶处于在航状态的前置条件。因此，国内法较公约有更为宽松的排放限制，并未严格履约。

2.1.3 我国法规尚未对内河船《垃圾记录簿》的格式进行修订。

尽管公约2016修正案对内河船不适用，但作为船旗国而言，内河船舶货物残留物处理的形势较为严峻。目前内河船舶《垃圾记录簿》采用的依旧是2013版，尽管垃圾分类上包括了“G类货物残留物”，但这与公约的“《垃圾记录簿》分为两册，且对货物残留物进行专门记载”的要求不符。2018版《垃圾记录簿》记载要素更加详细，更利于追溯过往垃圾排放行为。从国内法规来看，我国内河实行了较为严格的垃圾排放限制，新版《垃圾记录簿》及记录要求亟待施行。

2.2 执行层面

2.2.1 《标准》宣传力度不足，船员对货物残留物排放限制意识淡薄。

尽管《标准》已于2018年7月1日起施行，但由于宣传力度不足，船员对《标准》的执行普遍认识不足、执行不够，特别是对于内河黄沙、石子、水泥等货物运输船而言，很难做到货物残留物不进江，装卸结束后违规“冲洗甲板”依然普遍发生。

2.2.2 海事检查官培训力度不足，监管力度较低。

对货物残留物的调查和检查是一项新的海事业务，涉及《垃圾记录簿》、《航海日志》、《压载水记录簿》及船舶货舱舱底水管系图等文书资料及询问取证等，因此如果海事检查官未接受系统培训，就很难对货物残留物做到有效监管。

2.2.3 货物残留物收集处理较为困难。

船舶货物残留物主要散落在货舱舱壁、舱底及主甲板表面，对于货舱内的货物残留物，一般需通过扫除或冲洗等方法处理。对于一些低价值的货物残留，由于其量少、分散，收集难度极大，无疑增加了船员的工作量。尽管有船东支付“扫舱费”作为激励手段，但效果并不明显。

2.2.4 港口接收设施不足，接收意愿不强。

属于海洋环境有害物（HME）的货物残留物或含此类物质的洗舱水和12海里之内的货物残留，不允许排放入海，而强制排岸接收，因此需要有足够的港口接收设施供散货船排放。由于我国的矿石码头大多属于货主码头，码头建造规范中也未见明确建造此类接收设施；由于货物残留物量少、低值、耗费大，货主码头建造此类接收设施的积极性不高。

3.我国履约相关思考

3.1 法律层面

3.1.1 建议IMO将我国内河水域设置为排放控制区

我国内河水域已经实行了严禁垃圾排放的规定，建议我国向IMO递交申请我国内河水域成为MARPOL公约附则Ⅴ特殊排放区域的提案，借助公约的影响力来实现我国对水域环境的严格监管。

3.1.2 进一步完善法规相关内容

从上文分析中可以得出，我国在法规履约、垃圾的明确、货物残留物的定义等方面还存在不足。建议我国在今后法规修订中将垃圾的定义分别附在《中华人民共和国海洋环境保护法》的第九十四条和《中华人民共和国水污染防治法》第一百零二条中。将货物残留物的定义写入《标准》的第三部分“术语和定义”中，并对第7.1.3条中“对于货物残留物，在距最近陆地12海里以内（含）的海域，应收集并排入接收设施；在距最近陆地12海里以外的水域，不含危害海洋环境的物质的货物残留物方可排放”，在“方可排放”前加入“且船舶处于在航状态”。

3.1.3 在内河推广使用新版《垃圾记录簿》

根据部海事局通知要求，新版《垃圾记录簿》（2018版）仅在海船中适用。建议我国内河水域推广新版的《垃圾记录簿》。

3.1.4 建议设立举报奖励机制

目前我国多地已经陆续出台奖励举报机制，这是鼓励社会监督、打击违法行为的重要举措。建议海事部门将货物残留物违规排放纳入奖励举报机制，充分发挥公众监督优势，实现监管手段多样化。

3.2 执行层面

3.2.1 提高法规和《标准》的宣传力度

《标准》在船舶生活污水排放、油类排放、垃圾排放等方面有新的要求。“货物残留物”概念的引入丰富了垃圾的内涵，使得船舶垃圾变为一个涵盖塑料废弃物、食品废弃物、货物残留物等种类的“大家族”。尤其对内河水域而言，无论货物残留物是有害或是无害，都不允许排放。从目前实际情况来看，要达到法规的要求任重而道远。建议海事管理机构利用公共广播、VHF电台等多种平台对船员进行广泛宣传。

3.2.2 及时使船员获得知识更新培训

随着环境治理的不断深入，船舶对垃圾管理技术的持续进步，船员需要及时学习更新船舶垃圾管理的知识，特别是货物残留物的管理知识。建议船公司加强船员上岗前的培训，严格按照《垃圾管理计划》相关培训要求督促船员学习。同时建议主管机关在船员理论考试中及时更新关于货物残留物排放规定和垃圾处理记录的知识题库。

3.2.3 强化海事检查官培训，加大执法力度

海事检查官要深刻理解MARPOL附则Ⅴ和IMSBC规则的最新修正案相关要求，及时更新知识，以便有效地开展货物残留物非法排放的调查、检查，充分有效地收集证据。建议海事检查官重点加强对《垃圾记录簿》记载的检查，核实处理方式、处理位置、处理量、处理单证是否符合法规要求，尤其要注重对频繁更换货种的船舶加强检查。综合运用专项行动、联合检查等多种方式，对偷排货物残留物违法行为一查到底，涉及刑事犯罪的及时予以移送，形成强大震慑力，促进船员遵纪守法。

3.2.4 配足港口接收设施，提高接收能力

MARPOL附则Ⅴ第8条明确规定“各缔约国根据船舶使用需求，确保在港口和码头设置足够的垃圾接收设施”，国内法《中华人民共和国港口法》等法规规定“港口建设项目的安全设施和环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”。根据上述要求，在港口建设时，港口单位应当配备充足、充量的接收设备，并建立相应的管理垃圾接收设施的队伍。建议海事管理机构进一步督促辖区港口、码头、装卸站和船舶修造厂配备配齐足够的接收处理设施，在有条件的水域设置水上综合服务区、接收站等，试行免费或有偿接收，为货物残留物上岸提供畅通途径。

3.2.5 改善码头装卸货方式，减少货物残留物

码头卸货方式对货物残留量影响较大。如采用吸入式卸载法较之抓斗式卸载产生的货物残留明显减少。建议有条件的码头企业更新卸货方式，最大限度减少货物残留。

4.总结

船舶货物残留物的随意排放可能对水体造成严重的污染，因此，应当受到更为严格的控制。作为IMO A类理事国，我国有义务采取更有效的措施充分履行MARPOL公约附则Ⅴ修正案的相关要求，如修订相关法规、加强海事检查官培训、强化从业人员培训管理、敦促码头企业配齐足够接收设施、升级装卸货方式等。