浅议新形势下财政预算执行审计的瓶颈与出路——基于吴中区预算执行审计的审计实践

许 琳 苏州市吴中区乡镇审计服务中心

党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，逐步实现人大预算审查监督对支出预算和政策的全口径审查和全过程监管，要求审计进一步转变审计思路，认真谋划预算执行审计工作。如何开展财政预算执行审计，克服往年审计工作中遇到的瓶颈，提高审计监督的针对性和有效性，促进现代预算制度的建立，是我们当前审计工作亟需考虑并解决的问题。

一、预算执行审计的重要意义

现代预算制度要构建包括四本预算都在内的全口径的政府预算体系，审计机关在开展财政预算执行时，通过对这四本预算的全口径和全过程监督，整体反映财政管理和运行情况，促进财政预算管理体系规范化；政府预算和政府审计是国家治理体系的重要组成部分，审计机关每年进行预算执行审计，有助于提高政府预决算的科学性、配置的合理性以及预算的可执行性，发挥审计“免疫系统”的揭露、抵御和预防作用，完善国家治理体系；财政预算执行审计中运用大数据分析技术，加大对“三公”经费、会议费、楼堂馆所建设等方面的监督，进一步加强党风廉政建设。

二、预算执行审计面临的困境与挑战

(一)全口径预算管理并未真正实现

新形势下为严格落实《新预算法》的要求，对预算编制、预算调整、预算执行等方面进行全口径监督，然而实务中，一方面我们更多关注预算的执行情况，缺乏对预算编制与审查的深入审计。我们审计中提出的预算编制不够细化、代编预算规模较大、预算编制不完整等问题也只能在下一年的预算编制中进行整改；另一方面我们对社会保险基金预算执行审计还是停留在审查社保基金收入和支出的真实性、完整性和合法性方面，有待进一步深入。

(二)预算执行绩效审计有待完善

2016年苏州大市人常委会印发文件《苏州市人民代表大会常务委员会关于加强全口径预算决算审查监督工作的意见》，审查监督预算绩效，并且注重绩效评价、绩效审计与绩效审查三方面监督的有机衔接。但实务中往往侧重于对被审计对象真实性、合法性的审查，由于时间、资源、精力有限，很少对其使用效益进行绩效审计，使得部分资金使用的效益性得不到有效的监督。

(三)财政专项转移支付资金审计难

财政专项转移支付资金的使用是每年预算执行审计关注的重点，在审计财政专项转移支付资金拨付及时性的问题时，我们遇到了这样一个问题：由于资金未达到拨付条件，资金不能及时下拨下去，如果超过2年未及时拨付，就要收回统筹使用。但是从资金的安全性考虑，由于项目进展慢，财政部门及主管部门确实不应该将资金下拨，否则会存在一定的资金风险。此时在界定这个问题时就会存在疑虑，给上级专项转移支付资金的审计带来一定的难度。

三、完善预算执行审计的路径建议

(一)强化全口径预算管理

充分发挥审计对预算的事前预警、事中控制、事后评价的审计功能，分析政府预算编报范围是否客观、全面，有没有未纳入预算管理的资金；分析预算编制细化问题，年初预算资金是否准确客观的细化至各个部门、各个单位、各个项目；分析编预算的具体情况，审查财政部门年初总预算、分部门预算情况、指标文件等相关资料，对于代编预算的实际规模和去向进行研究。此外，针对实际工作中开展比较难的情况，相关部门要完善相应法律法规，合法合规地开展财政预算执行审计，使审计人员有章可循，有法可依。

(二)加强预算执行绩效审计

开展绩效审计工作，必须有一套包含评价指标、标准和方法的绩效评价指标体系，且完整、客观、公正。评价指标将审计目标量化，要具备有一致性、客观性、全面性、明确性等特征；评价标准是衡量预算执行绩效审计的量尺，可以是法律法规、政策条例或是行业规章；评价方法是可以定性或定量评价的具体方法，如成本收益法、综合评分法等。如何建立一套具有高度适用性的绩效评价体系是亟需解决的问题。有了一套明确的绩效评价体系，审计机关就可以加强预算执行绩效审计。同时，还要提升预算执行绩效审计的效率，改变传统的事后审计的做法，将审计关口前移，在事前或事中就介入审计对象，将事前预警、事中控制和时候评价相结合，尤其应加大对一些重大投资项目、重点民生工程等领域的全过程跟踪审计，及时发现问题，及时纠偏，减少资源浪费，遏制腐败，使财政资金的运用更具经济性、效率性和效果性。吴中区审计局在投资项目绩效审计方面不断探索，逐步推进投资审计的“三个转变”，推动投资审计全面发展。

(三)加强财政专项转移支付资金的审计

在财政预算执行审计中，专项资金是一个重要的审计内容。审查是否针对每一项专项资金设立具体的专项资金管理办法，规范专项资金的申请、分配、拨付及使用，同时加强对专项资金方面的绩效评价。对于申报类的专项资金，可以进一步查看主管部门扎口的申报材料及财政部门的拨付材料，查看申请获得的资金是否充足，分配的资金与原先申报的资金用途是否一致，是否存在先分配资金后开展申报工作、未达到规定标准即获得资金、是否项目资金已申请到，但是由于项目的实施方案滞后、项目实施进度缓慢等原因导致资金滞留在财政部门或项目单位，导致财政资金的效益未能得到有效发挥。

(四)加强重大政策贯彻落实及民生资金审计

在国家重大政策措施落实的背景下，为保障财政资金安全，财政预算执行工作要与政策落实跟踪审计紧密结合，在促进国家重大政策进一步落实的同时，加强财政预算执行审计工作的全面性和有效性。紧紧围绕经济社会高质量发展目标，结合当地发展的重大项目和资金，找准审计切入点精准发力，对重点内容进行审计，扬长补短，全面履行审计监督职责，推动民生社会事业的全面发展。一是围绕打赢“三大攻坚战”，开展政策跟踪审计，吴中区审计局每年都以促进打好防范重大风险攻坚战为目标开展政府债务和隐性债务风险防范跟踪审计，动态掌握政府债务和隐性债务情况，进一步规范隐性债务的化解工作。二是在财政预算执行审计中，吴中区审计局关注降费政策落地生效情况，通过对各种税收收入增减趋势进行分析，查看减税降费政策是否该享受的都享受到了；对财政非税收入占比进行分析，审查是否存在违规征收应停征或取消的收费项目，并且将收费标准提高或者将收费范围扩大，查看各项重大政策是否得到了贯彻落实。三是在财政预算执行审计开展的过程中融化开展民生专项资金审计，吴中区审计局开展了吴中区太湖围网拆除专项资金审计、太湖水环境综合管理专项资金审计、企业职工养老保险专项审计、科技专项经费审计，体育彩票公益金审计等，审计目标在于着力提升人民群众的幸福感、获得感和安全感，不断促进民生保障水平提升。

(五)加强审计人才队伍建设

“工欲善其事，必先利其器”。面的预算执行审计工作的新形势及随之而来的多样挑战，必须要不断地提升审计人才队伍的质量，提升审计队伍的战斗力，不断适应多种多样的审计要求。审计机关在今后的工作中，要积极响应“人才强审”的要求，注重审计人员业务能力的提高，加强对审计人员在审计业务、大数据应用、审计法律法规运用等方面的培训工作，借助高效师资力量开展专业化培训，也可以聘请专家来授课，或是去其他审计机关进行学习交流，交流切磋实践经验，提升审计人员的业务水平和综合素质能力。

(六)加大披露力度，促进整改

预算执行审计是每年都会进行的常规审计，但部分问题却存在屡犯屡查，屡查屡犯的现象，因此必须完善相关制度，促进审计整改。一是要加大披露的力度，提高审计信息监督的公众参与度，以此加强对政府财政资金的社会监督，提高资金使用效率，提升政府的国家治理能力；二是完善整改落实制度，督促被审计单位及时整改发现的问题，吴中区审计局把审计整改作为审计工作的重要环节，针对预算执行审计中发现的问题，积极督促各审计组跟踪审计整改情况，落实审计整改销号制度，严格对照审计报告整改一项销号一项，对未整改事项进行催办，要求整改单位和部门切实强化制度执行和问题整改意识，确保发现的问题及时得到整改，及时完成预算执行审计整改报告提交人大常委会审议；三是要加大惩戒追究力度，使审计结果得到重视，真正落实到预算资金的使用规范性、效益性上，杜绝屡犯屡查，屡查屡犯的问题。吴中区审计局探索建立与纪检监察委员会的整改督办联合机制，形成整改合力，切实纠正和防止屡审屡犯、屡禁不止的现象。