大型水利枢纽工程水费收取问题研究

司 楠 黄河水利水电开发集团有限公司

H水利枢纽工程作为治理开发黄河的关键性工程，具备防洪、减淤、供水、灌溉、发电等多项功能。自投运以来，已经发挥了巨大的综合效益，为保障黄河中下游人民生命财产安全、促进经济社会发展、保护生态与环境做出了巨大贡献。H水利枢纽的建成使库区取水得到了极大的保障，随着供水工程的陆续建成并投入运行，在发挥供水效益促进相关地区经济社会可持续发展的同时，H水利枢纽的管理和可持续发展面临一些挑战。

一、水费收取现状

以H水利枢纽库区(包括对其进行反调节的西霞院库区，下同)为供水水源的取水口共9个，目前已建成5个、在建3、待建1个。主要用于工业、城市供水以及农业灌溉、生态补水等，年取水量约15亿m3。这9个取水口中，有5个是纳入初步设计阶段的供水项目，4个为枢纽工程建成后新规划建设的供水项目；9个取水口中有3个由H水利枢纽管理运行，其余6个取水口的管理和运营均由地方负责。目前，已建成的5个取水口的水费由流域机构负责征收，H水利枢纽尚未对各取水口收取水费。

H水利枢纽工程公益性特征突出，发电收入是目前维持其安全稳定运行的重要保障，但因来水丰枯变化剧烈以及不断扩大供水规模造成的发电减少问题已经显现。随着取水工程逐步建成并投入使用，库区取水量大幅增加，使H水利枢纽的收入不断下降，而支出却逐步增加，面临越来越大的资金压力，对枢纽安全运行保障造成很大影响。一方面，近年来黄河上游来水变化大，不稳定性特点突出，部分年份达不到设计水平，一定程度影响了开发公司正常收入，同时随着枢纽投入运行时间增加，设备设施老化加剧，改造更新、日常维修养护成本大幅增加，加之水资源费、库区基金等征收费用，进一步加重了枢纽正常运行管理的不利影响。另一方面，随着H水利枢纽库区取水口相继投入使用，库区供水量不断增加，在加剧库区发电用水紧张矛盾、进一步推升H水利枢纽调度管理和发电运行成本的同时，无法收取任何水费，对运行管理也造成一定影响，合法权益未能得到有效保障。

二、水费收取存在的问题

H水利枢纽库区供水规模呈现逐年增加的趋势，而且取水口还将不断增加。考虑到H水利枢纽所在的地方均为黄河流域缺水地区，近年来经济社会快速发展对水资源需求不断增加，规划从H水利枢纽库区引水可能性大幅增加，必将加剧日益严重的水资源短缺矛盾。库区取用水缺乏统一规划，水费收取权益未得到保障，这已实质性地影响了H水利枢纽防洪、防凌、减淤及发电等综合效益的有效发挥。库区水费收取存在以下问题：

(一)库区管理投入与供水权益分配不对等

由于部分取水口管理运行单位能力水平有待提高，同时缺少有效的监督管理措施和手段，仍存在水资源浪费等问题。尤其在来水不足的年份，H水库在调度、发电等方面要支付更多的运行成本以保障取水口的正常取水，同时也进一步加剧了水资源的供需矛盾。

目前供水收益尚未明确分配方式，库区管理投入与供水权益不对等，现有供水格局可能存在与有关法规不相符合的情形。

(二)枢纽因供水造成的发电经济损失无补偿渠道

近年来，H水利枢纽供水规模日益增加，已达到工程规划设计供水规模的4倍，该部分供水从库区引走后直接减少了枢纽的发电水量，导致发电企业经营收入减少，直接影响H水利枢纽效益。而且，随着库区供水规模的不断扩大，该部分损失也将不断增加，尤其在枯水年，库区用水矛盾将更为尖锐。H水利枢发电经营单位为企业，自负盈亏，企业在承担社会责任的同时，也在加大自身经营困难的压力，根据“谁受益、谁承担、谁补偿”的普遍性原则[1]，这部分损失理应得到补偿，而目前取水影响补偿机制尚未明确。

(三)取水信息交换不畅加重对枢纽运行调度的不利影响

H水利枢纽为综合利用工程，功能目标多样，发挥最佳效益需要各功能彼此协调，因为库区多点取水会改变来水过程，造成水库管理难度增加，对枢纽的防洪、防凌、供水、发电产生不利影响。现阶段，库区取水运行管理主要由流域机构实施监督管理，大部分取水口由当地供水单位运管，H水利枢纽作为库区管理责任单位却难以获取相关信息，目前也尚未建立信息交换机制，进一步加重了对枢纽运行调度的不利影响。

(四)枢纽公益性功能缺乏有效补偿机制

近年来H水利枢纽调度运用中供水任务加重，调度难度也相应增大，黄河水沙资源的矛盾、水量调度与电量调度的矛盾更加突出。解决这些矛盾的原则是“社会效益优先，发电效益服从社会效益”。就H水利枢纽发电效益而言，其运行条件是十分不利的。目前枢纽运行只有发电产生经济效益，收入来源单一，抗风险能力较差。受黄河来水偏枯和库区引水增加影响，发电量年际变化大，保障枢纽运行安全、综合效益充分发挥和生产运行管理企业可持续发展，将面临更为严峻挑战。因此，亟待建立公益性功能的有效补偿机制，有效化解公益性枢纽工程面临的运行问题。

三、水费收取方式探讨

在借鉴其他水利工程供水收费实践经验的基础上，对H水利枢纽工程水费收取研究提出以下四种方式。

(一)在现有供水水费内分摊

H水库是黄河干流河道型水库，在实际供水中，通过枢纽调节，满足取水工程在取水过程中水位和水量的要求，进一步提高了供水保证率，因此供水权益分配单位应包含H水利枢纽。基于此，应对目前收取的水费，按照一定的分配比例进行合理分摊。

(二)双方协商谈判确定

由于H水利枢纽为中央直属水利工程，按照《政府制定价格行为规则》《中央定价目录》等相关规定，供水价格可由供水双方协商谈判确定。因此，供水双方自愿协商的，按照有关规定在报备国家发展改革委后可执行该方案。

(三)国务院价格主管部门审批确定供水价格

按照《水法》《价格法》等相关规定，如果供需双方不能自愿协商谈判解决供水价格问题，可由国家发展改革委商水利部制定H水库供水价格政策。

(四)建立发电损失补偿机制

按照有关规定，工程取水对其他用水户造成影响，造成量化损失的需进行损失估算或核算，涉及影响的应提出补偿方案建议[2]。因在H库区建设取水工程，造成了H水利枢纽发电损失、减少企业收入，应由取水单位补偿发电损失。此方案需要探索建立发电损失补偿机制。

经综合比较，现阶段H水利枢纽供水采用双方自愿协商谈判解决方式较为合理。

四、下一步工作及对策建议

为进一步推动形成水库取水管理和供水水价良性机制，提出以下对策建议。

(一)出台H水库管理办法

H水库库区位于两个省级行政区境内，管理十分复杂，涉及流域机构、H水利枢纽以及两个省的水利主管部门。建议加强管理顶层设计，明确水库分级管理权限，区分水库不同用途，明确流域机构、地方省级水行政主管部门、水库管理单位、取水用户的职责等。

(二)规范库区取水许可管理和加强用水过程监管

规范取水许可管理相关流程。在库区取水许可审批时，建议增加征求水库管理单位意见和建议环节、提交与水库管理单位签订的供水协议等材料，以加强H水库规范管理，以利于水资源有效管理，有利于实现用途管制。

(三)开展H水利枢纽中长期供水规划研究

H水库所在的河南、山西两省地方发展用水刚性需求在不断增加，从H水库引水的规模也逐渐增大，而H水利枢纽为综合利用工程，多重供水任务交织在一起，任何一项任务的变化可能引发对其他任务的不利因素，建议加快开展H水利枢纽中长期供水规划研究，对今后二三十年地方需从库区供水的需求进行系统梳理，分析增加供水可能产生的累积效应和系统影响，合理确定库区供水目标，确保枢纽工程综合效益的发挥。

(四)推进库区供水双方协商谈判工作

中央直属水利工程可通过供需双方自愿协商的方式确定供水价格。该方式具有较好的灵活性，可在双方共同协商的情况下较短时间内拟定供水协议，实现用水收费。需尽快组织相关人员赴取水单位沟通交流，就相关政策与取水单位进行沟通，了解其谈判商定价格的意愿，加快推进双方协商谈判进程。

(五)开展水库优化调度有关研究

水量是H水利枢纽运行调度中的关键要素，管控好水量及变化过程，做好水库优化调度是促进枢纽综合效益发挥的重要措施。合理评估现状供水对完成水库多项任务的影响和制约条件。综合利用水库的多目标优化调度理论，在保障防洪(防凌)、减淤任务完成前提下，结合黄河来水新情况，以及灌溉、供水等新要求，就H水库库区供水情境下的水库运行调度进行优化研究，加快实施H水库近期汛限水位动态控制试验研究，为充分利用洪水资源、提高水库综合效益提供技术支撑。

(六)加强库区取水工程用水计量和信息共享

落实最严格水资源管理制度要求，加强库区取水工程用水计量和信息共享。进一步加强取水监测计量，建立针对水库取水、用水和节水的在线监测系统，提高取用水的监管能力，建立库区取水工程基础信息库，实现取水信息实时查询。

(七)争取国家对公益性功能补偿

H水利枢纽在防洪、防凌、减淤、农业灌溉供水等方面公益性显著，相关投入无补偿机制，只能通过发电收入支撑枢纽正常运行。为进一步完善枢纽运行保障机制，建立健全H水利枢纽公益性任务运行费用补贴机制，在落实工程管理单位基本支出和维修养护经费的基础上，采取运行费用补贴等方式，拓宽工程公益性任务运行费用补偿渠道[3]。向国家税务机关申请继续给予增值税优惠政策，减轻企业经营压力。