政府机关档案信息资源开发利用的困局与突破

文/中国民用航空局档案馆 段志飞

政府机关档案信息资源是各级政府机关依据法定授权，在公务活动中形成的，对国家和社会有查考、利用和保存价值的各种形式、各种载体的历史记录。根据我国档案事业发展特点，当前，各级政府机关产生和保存的档案信息资源是我国档案信息资源的主体，在数量、种类和质量上仍占绝对优势。根据相关数据，政务档案信息资源几乎占到档案信息资源总量的95%。随着国家治理体系的完善和治理能力的增强，作为管理政府机关核心信息资源的档案工作发挥的作用也越来越大。2018年，丁薛祥同志在国家档案局和中央档案馆调研时指出：要深入挖掘档案的价值，把档案有效利用起来，更好地服务党和国家各项事业发展。加强政府机关档案信息资源开发与利用，既是检验机关档案工作的“试金石”，也是督促机关档案工作更上一层楼的“助力器”。

一、政府机关档案信息资源开发利用的现实困境

根据国家档案局公布的《2019年度全国档案行政管理部门和档案馆基本情况摘要》，截止到2019年年底，全国各级国家综合档案馆馆藏档案82850.7万卷、件，开放档案13171.6万卷、件,约占总馆藏量的15.9%；提供利用档案2140万卷、件次，约占总馆藏量的2.6%。在当前政府信息公开加速推进、信息技术应用不断增强等背景下，馆藏量之大与开放利用率之低的鲜明对比应当引起我们的反思。

（一）政府机关档案信息资源开发的观念之困。

政府机关档案信息资源开发的观念之困主要表现两方面：1.“政治为上”。在我国五千多年的文化传承中，档案与政治有着天然又密切的关系。政治因素始终贯穿于档案的形成与管理过程中。而随着政府行政模式服务行政的转变，尤其是近年来政府信息公开的推进以及公众法律意识的增强，对政府信息权利的诉求越来越多，需要政府机关提供更多样化的信息服务和知识产品。而政府机关的档案信息资源保管仍忽视了公众对于档案信息服务的需求，能够为公众提供的档案信息资源仍然有限。2.“重藏轻用”。由于传统的档案工作具有浓厚的“内向性”特质，档案人员也多用“幕后”来形容自己的职业，将档案工作的核心仍定为“保管”，将档案工作服务对象局限在本机关。长期受这种被动的思想观念影响，使档案人员甚至整个机构对档案信息资源开发利用的重要性认识不足，造成大量可用信息资源处于“养在深闺无人识”的封装状态。

（二）政府机关档案信息资源开发利用的制度之困。1.开放责任主体模棱两可。档案信息资源开发利用的基础是丰富的、可供利用的开放档案资源。在我国，各级各类档案馆（室）虽然有档案信息资源开发的职责，但国家对于档案开放的责任主体、流程、职责等都没有明确的规定。根据新《档案法》要求，各级档案馆的档案，原则上应当自形成之日起满25年向社会开放，但档案开放的具体办法仍需要由国家相关部门制定并报请国务院批准后实行，目前相关办法并未出台。责任主体的不明确，使大量历史档案仍处在封闭期。2.降解密举步维艰。涉密档案资料一直是档案开放利用的“保护区”，也是实际工作中“要求明确、操作艰难”的真实反映。根据《保密法》及其实施办法，文件材料降解密按照“谁定密谁解密”的原则进行。国家档案局、中央档案馆早在1991年发布的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分使用控制范围的暂行规定》中也明确，以1991年1月1日为时间节点，此日期之前形成的、保存在各级国家档案馆中的涉密档案解密工作由各级国家档案馆负责进行，此日期之后形成的、尚未进馆的涉密档案解密工作由档案形成单位负责进行。但在实际工作中，经了解，大部分中央国家机关并未开展档案降解密，或开展过档案降解密，但成效有限。以笔者所在单位为例，对保管期已满30年的1200余件涉密档案进降解密，最终只确认24件档案可解密，降解密比率仅有2%。

（三）政府机关档案信息资源开发利用的资源之困。这种资源之困主要表现为资源结构之困，即各门类档案资源的不平衡，主要以文书、会计等传统档案门类为主，音像、照片、公务邮件、网站网页等占比小，尤其是对一些重大活动、重要会议、重点项目等档案资料收集、保存不全，档案资源结构相对单一，使得档案信息资源开发过度依赖文件材料，编研产品也多以纸质载体为主，缺少照片、音视频等资料支撑。

（四）政府机关档案信息资源开发利用的传播之

困。根据统计资料，2019年，全国各级国家综合档案馆公开出版编研资料705种，35989万字，编研成果数量可观，但能够拥有广泛社会关注度的成果十分有限。多数编研产品的传播渠道仍限于在单位内部发放，传播受众仅局限在本单位或本行业，难以引发社会效应。这种“自娱自乐”的传播结果并不利于档案信息资源开发的良性发展。

二、政府机关档案信息资源开发利用的突破之举

近年来，中央档案馆连续推出《浴血奋战——档案里的中国抗战》《南京大屠杀档案选萃》《伟大胜利——中国受降档案》等一批围绕、服务党和国家中心工作的编研成果，引发了良好的社会反响。应当从问题导向探索政府机关档案信息资源开发的突破之举，把保存于政府机关的档案信息资源用高质量的编研成果展现出来，服务于国家大局和社会大众。

（一）逐步转变价值观念。1.树立以社会和公众需求为导向的开发理念。近年来，政府机关不断简政放权、优化审批程序、梳理权责清单等，建设服务型政府，回应和满足公众需求。机关档案部门也应逐步转变价值观念，在立足机关工作、服务中心大局的同时，在档案信息资源的开发中也应当扩大服务对象，主动了解公众需求，分析用户喜好，综合运用大数据分析，主动向潜在用户提供信息服务，不断提升档案价值，将库房中的“故纸堆”变成对社会有用的“活信息”。2.改变“重编轻研”的思维模式。当前，编研仍是政府机关档案信息资源开发的重要手段之一，编研方式主要有大事记、专题资料汇编等，仍是以原貌性呈现方式为主的基础编研，缺少综合性、思想性和研究性，难以展现出“破圈性”的精品。因此，政府机关的编研工作应当突破传统思维模式和工作方式的束缚，逐渐从“编”向“研”转变，在做好基础编研工作的同时，集中力量深度挖掘本单位档案内容，并与不同学科、专题相融合，多出一些具有思想高度和研究价值的精品，把编研工作做出实效、做成精品。

（二）完善档案信息资源开发利用制度。为使档案信息资源利用开发更具合法性和有效性，应当进一步完善档案开放和历史档案降解密的相关法规制度。一是要尽快出台档案开放相关办法，明确档案开放的责任主体、审核流程、开放依据等，使档案开放工作更具权威性和科学性。二是要建立历史档案降解密工作常态机制，从国家层面自上而下统筹历史档案降解密工作进度、原则、要求、程序、各方职责等，将档案降解密作为一项常态性工作坚持抓下去。

（三）加大档案资源建设力度。加大档案信息资源建设力度，既要丰富信息资源的数量，也要优化信息资源的结构。一方面，要继续抓传统档案资源不放松，将应收尽收、应管尽管的各类档案保存、管理好，保证传统档案信息资源不断档；另一方面，要积极探索数字档案的管理模式，如通过各种业务系统形成的专业档案，通过行政审批系统形成的行政执法档案等，这些数字档案资源大部分直接在电子环境下形成，要借助政府加快推进信息化的“东风”，探索新型数字档案的收集、管理模式，将这部分档案数据纳入机关档案资源建设中，保证新型门类档案资源不流失。

（四）拓宽信息传播渠道。拓宽政府机关档案信息资源和编研产品的传播渠道，一是要加强跨界融合，适时将有用的档案信息通过报纸、广播电视、互联网平台等推送、传播出去，如中央档案馆与中央广播电视总台合作的《百集微纪录：红色档案》，将馆藏革命记忆通过平台传播出去。二是要发展微媒体，如微信公众号、微博、微视频号等，将档案信息资源和档案编研成果通过微媒体的途径，以碎片化、新颖化的形式传播给用户，如“民航档案工作”微信公众号，通过发布一些民航历史知识点、集中推送民航档案编研成果等，起到了有效的宣传档案工作、加强民航行业文化建设的作用。