综述我国食品安全标准体系建设现状

王春艳，韩 冰，李 晶，侯韩芳，廖 冲

（1 中国标准化研究院 北京 100191 2 冶金工业规划研究院 北京 100013）

食品安全是保障人民群众身体健康、生命安全的基础，是推动社会经济发展的底座，故而在国际上得到普遍重视。从国际上的定义看，国际食品卫生法典委员会（CAC）将食品安全定义为：食品中不含有有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性。联合国粮农组织（FAO）强调，食品安全就是要确保任何人在任何时候、任何地方都能得到能够满足生存和健康所需要的食品[1]。世界卫生组织（WHO）将食品安全定义为：对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保。它主要是指在食品的生产和消费过程中没有达到危害一定剂量的有毒、有害物质或因素的加入，从而保证人体按正常剂量和以正确方式摄入这样的食品时不会受到急性或慢性的危害，这种危害包括对摄入者本身及其后代的不良影响[2]。2018年我国新修订的《食品安全法》第一百五十条，将食品安全定义为：指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。从国内外对食品安全的定义可见，食品安全包括数量安全、质量安全和营养安全3 个层次，数量安全解决的是吃的饱的问题，质量安全解决的是吃的放心的问题，营养安全解决的是健康提升的问题。本文从质量和营养安全这个角度出发，重点对我国食品质量安全标准体系的建设研究现状归纳和总结，同时对存在问题进行概述，并展望体系完善建设方向与措施。

1 我国食品安全标准体系建设现状

1.1 食品安全标准制定范围

到目前为止，我国基本形成以《中华人民共和国食品安全法》为基本法律，以《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品安全生产加工企业质量安全监督管理办法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国食品标签标注规定》等为主体，以各地地方的政府规章、司法解释为补充，其它法律如《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国刑法》与其相配合的食品安全法律法规体系[3]。食品安全标准体系作为我国食品安全法律法规体系的重要组成部分，有着至关重要的作用：一是食品生产、流通、使用过程中衡量质量安全与否的重要标尺；二是规范和引导食品生产经营行为，促进企业技术创新，提高产业整体竞争力；三是作为监管部门监督检查的主要依据和重要措施，规范市场秩序，提高食品安全风险治理效能。

早在2014年原国家卫生计生委印发《食品安全国家标准整合工作方案（2014年-2015年）》提出的食品安全国家标准体系框架如图1所示[4]。

图1 食品安全国家标准体系框架Fig.1 Framework of national food safety standard system

此框架重点在基础标准、产品标准、生产经营卫生规范和配套检验方法四个方面的标准研制，并加强婴幼儿配方食品、特殊医学用途配方食品等特殊人群营养型食品标准，该体系为我国食品安全标准体系的未来发展奠定了坚实基础。2017年，国家卫计委食品安全国家标准目录和食品相关标准清理整合结论进行了通报，在此体系下共包含食品安全国家标准1 224 项，包括通用标准11 项、食品产品标准64 项、特殊膳食食品标准9项、食品添加剂质量规格及相关标准586 项、食品营养强化剂质量规格标准29 项、食品相关产品标准15 项、生产经营规范标准25 项、理化检验方法标准227 项、微生物检验方法标准30 项、毒理学检验方法与规程标准26 项、兽药残留检测方法标准29 项、农药残留检测方法标准106 项、被替代和已废止（待废止）标准67 项[5]，如图2所示。该框架我国基本形成了符合国际通行做法和我国国情的食品安全国家标准体系。

图2 2017年国家标准体系制定情况Fig.2 Formulation of the national standard system in 2017

《食品安全法》作为我国保障食品安全的基本法，第二十六条规定了七个方面的标准制定范围：（一）食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其它危害人体健康物质的限量规定；（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量；（三）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；（四）对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；（五）食品生产经营过程的卫生要求；（六）与食品安全有关的质量要求；（七）与食品安全有关的食品检验方法与规程；以及（八）兜底条款：其他需要制定为食品安全标准的内容。基本涵盖了食品从“农田到餐桌”，从一般人群到婴幼儿等特殊人群的食品质量管理的各个环节技术要求，从内容上看与2014年国家标准体系基本一致，包含通用标准、产品标准、生产经营规范标准和检验方法标准等。然而，食品安全法对食品安全标准的属性、发布程序做出了严格的规定。

1.2 食品安全标准制定要求

按照《食品安全法》，食品安全标准体系由三级标准层级组成，分别是国家标准、地方标准和企业标准。食品安全标准的属性是强制性，强制性标准等同于技术法规，获得国际范围内认同。

从制定约束来看，国家标准是基础和根本，在全国范围内适用；地方标准仅针对的是地方特色食品，地方特色指在地域有30年以上传统食用习惯的食品，包括地方特有的食品原料和采用传统工艺生产的、涉及的食品安全指标或要求现有食品安全国家标准不能覆盖的食品[6]（保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品不属于地方特色食品），地方标准包括地方特色食品的食品安全要求、与地方特色食品的标准配套的检验方法与规程、与地方特色食品配套的生产经营过程卫生要求等，地方标准在没有相应国家标准的情况下才能制定，在本地方区域内适用，一旦国家标准制定后，地方标准要即行废止，避免标准交叉重复，保证全国范围内执行标准的一致性；企业标准的技术要求要高于国家标准或地方标准，在本企业使用。

从制定主体来看，国家标准涉及两部门（国家卫生健康委员会与国家市场监督管理总局），国务院卫生行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。有两个例外，一是食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程则涉及三部门（国家卫生健康委员会、农业农村部与国家市场监督管理总局），由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定。二是屠宰畜、禽的检验规程涉及两部门（国家卫生健康委农业农村部与农业农村部），由国务院农业行政部门会同国务院卫生行政部门制定。地方标准由地方卫生健康委制定发布，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。企业标准由企业制定发布，但需到卫健委备案，报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。国家标准、地方标准、企业标准的标准文本都必须对社会公开。

从制定程序来看，2010年12月1日起施行的《食品安全国家标准管理办法》（目前正在修订）对国家标准制定程序有着明确的规定，包括规划、计划、立项、起草、审查、批准、发布以及修改与复审等，成立食品安全国家标准审评委员会负责审查食品安全国家标准草案，对食品安全国家标准工作提供咨询意见，政府部门、任何公民、法人和其它组织都可以提出食品安全国家标准立项建议，目前成立的与食品安全相关的全国标准化技术委员会（TC）共4 个，分别为全国食品质量控制与管理标准化技术委员会（TC313）、全国食品工业标准化技术委员会（TC64）、全国休闲食品标准化技术委员会（TC490）和全国物品编码标准化技术委员会农产品食品编码分技术委员会（TC287/SC1）。2011年3月2日起施行的《食品安全地方标准管理办法》规定地方标准的制定、公布具体程序参照《食品安全国家标准管理办法》执行，地方标准的代号是“DBS”与其它地方标准作区分。对于企业标准的管理，从国家层面，没有相应管理办法，原《食品安全企业标准备案办法》已废止，目前只能依照各省发布的食品安全企业标准备案办法。

1.3 食品安全标准制定情况

截至2020年10月，食品安全国家标准共1 311 项，包括通用标准12 项，食品产品标准70项，营养与特殊膳食食品标准9 项，食品添加剂质量规格标准604 项，食品营养强化剂质量规格标准50 项，食品相关产品标准15 项，生产经营规范标准30 项，理化检验方法与规程标准229 项，微生物检验方法与规程标准32 项，毒理学检验方法与规程标准28 项，农药残留检验方法标准116项，兽药残留检验方法标准38 项，（拟）被代替标准78 项，如图3所示。

图3 2020年国家标准体系制定情况[7]Fig.3 Formulation of the national standard system in 2020[7]

对比2020年与2017年国家标准制定情况，食品营养强化剂质量规格标准、食品添加剂质量规格及相关标准是近几年国家标准制定的重点领域，其次是农药、兽药残留检测方法标准。

图4 2020年与2017年国家标准制定情况对比情况Fig.4 Comparison of national standard formulation in 2020 and 2017

据张凯华等统计，截至2018年12月底，我国除北京、山东、山西、甘肃、青海外的26 个省/自治区/直辖市先后制定发布食品安全地方标准313项，制定标准数量较多的有广西、贵州、吉林、上海、云南、重庆、江苏、陕西等。以制定数量较多的上海市为例，目前食品安全地方标准共计24 项[8]，主要以地方特色食品（如青团、发酵肉制品等）、配套的生产卫生规范等为对象。

2 食品安全标准体系存在问题综述与分析

食品安全标准体系是我国食品安全法律法规体系的重要组成部分，以系统科学和标准化原理为指导，按照风险分析的原则和方法，对食品生产、加工、流通、消费即“从农田到餐桌”全过程各个环节影响食品安全和质量的关键要素及其控制所涉及的全部标准，按其内在的联系形成的系统、科学、合理且可行的有机整体[9]。从近几年不同专家对我国现有食品安全标准体系的建设现状分析看，食品安全标准体系存在的主要问题聚焦在：一是体系与国际不接轨，徐子涵等[10]、刘春卉[11]、鲁曦等[12]认为我国食品安全标准采标率偏低，技术指标低于国际标准，比如粮食、蔬菜和水果的农药残留限量标准分类不如欧盟及其它发达国家和组织分类具体等。二是体系不完备，陈君石认为当前标准体系存在个别薄弱部分，如兽药残留、致病菌，要尽快完善[13]；鲁曦等[12]、贡湘磊[14]认为现行标准体系与食品不对应，产品标准覆盖不全，一些新的食品缺乏标准，如现制食品、小吃缺少产品标准，大量食品添加剂、新型食品包装材料等无产品标准。三是标准之间不协调，于航宇等[15]、张芳[16]、鲁曦等[12]认为同一食品存在不同分类，标准规定相互矛盾，基础标准与检验标准存在矛盾。

除以上专家学者从技术层面剖析的问题外，笔者认为从体制机制管理层面，当前食品安全标准体系的不足还有以下几个方面：一方面标准制定与监管部门不统一，造成标准“供”与“需”沟通不畅，标准制修订不及时。以国家标准为例，食品安全标准制定部门是卫生部门和农业部门，食品安全监管是市场监管部门，对于监管中发现的标准缺失、技术不合理等问题不能及时反映到标准制定中。另一方面，目前食品安全的标准供给主要以政府主导制定国家标准和地方标准为主，政府标准制定程序复杂、周期长，不能及时应对新产品、新方法、新业态的标准需求。第三，配套法规政策不足，体系中各层级标准的制定范围、定位不明确，目前与《食品安全法》规定的食品安全标准制定规定配套的法规《食品安全国家标准管理办法》《食品安全国家标准制修订项目管理规定》《食品安全地方标准管理办法》，主要从标准制定程序来规范标准制修订活动，对标准的定位范围并未进一步明晰，比如地方标准制定中哪些产品是具有“地方特色食品”，目前并无统一的概念解释，存在标准制定管理主观性较强。第四，标准实施渠道不畅通，目前食品安全国家标准可通过市场监管总局“食品安全国家标准数据检索平台”查询，地方标准和企业标准需要通过各省政府门户网站查询，而部分省（市）的查询通道不直接方便，造成企业、社会公众等对标准信息不了解。

3 食品安全标准体系建设建议

3.1 加强技术研究

食品安全标准体系的构建涉及食品、农业、卫生、营养、微生物等多个领域，标准的制修订应建立在前期深厚的专业技术、检测技术等基础之上，要加强食品质量安全标准的前期研究，特别是开展食品中有毒有害物质、农药、兽药残留限量，致病菌以及转基因产品等检验方法方面的标准研究，提高标准的科学性，完善现有体系的不足。其次，要关注市场发展新技术、新业态需要，快速制定规范市场经营秩序的标准，提高标准的及时性。此外，标准从制定到发布的过程应吸纳广泛的技术专家、标准化专家，标准制定过程中的技术内容应广泛征求各界意见，保障标准的协调一致性。

3.2 创新管理模式

食品安全标准体系是动态的，需要不断更新迭代，当前标准体系的完善应激发市场主体活力，借鉴国外的建设经验，充分调动企业和产业界的积极性，引导社会团体、行业协会等根据市场需求、行业自律需要，制定快速反应的团体标准，及时补充现有标准体系的不足，加大与国际标准接轨程度。其次，食品安全标准切实关系公众健康，企业、公众取用是发挥标准实施效能的关键，同时也是促进体系完备的逆向措施，建立涵盖食品安全国家标准、地方标准、团体标准、企业标准的统一标准信息公共服务平台是提升标准服务社会，发挥标准保障食品安全的有效途径。

3.3 健全协调体制机制

食品安全标准体系建设的核心是保障食品从农田到餐桌“安全”，标准的制定管理应该打破现阶段各部门分环节的归属管理，建立健全标准制定与实施监督统一管理的工作机制，在《食品安全法》作为上位法的基础上，进一步完善保障食品安全政府标准、市场标准的制定管理制度，厘清各层级制定范围，同时要对标国际，适时加强食品安全体系风险评估，及时开展标准合规合法性监督检查，提高体系建设质量。

4 结论与展望

食品安全体系的建设过程是动态的、复杂的，在严格划定体系的目标、边界、范围的基础上，需要跟随业务需求、技术发展、实际需求、政策变化而不断维护更新，起到更好开展具体标准制修订工作的指导作用。如何从技术、管理、产业、政策等层面不断递进建设，完善现有体系的不足尚需进一步实践、总结经验、探索、研究，以实现利用标准化支撑保障国家食品安全体系建设，切实改善现有食品安全问题，提高人民生活质量的目标。