新疆阿勒泰地区持续推进山水林田湖草沙生态保护修复的对策建议

张哲，郝海广，张强，胡志刚

(中国环境科学研究院，北京 100012)

随着我国经济社会的高速发展，人类活动对自然生态系统的影响日益增加，打破了生态系统的自然格局，导致了不同程度的生态环境损害和生态退化，甚至导致了生态系统服务供给能力严重下降或丧失[1－5]。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉[6]。新时代如何做好生态保护修复，满足人民日益增长的优美生态环境需求已成为全社会共同关注的议题[1]。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态保护修复工作，提出了一系列新理念新思想新战略，特别是作为习近平生态文明思想重要组成部分的山水林田湖草沙是一个“生命共同体”理念，为整体性、系统性生态保护修复指明了道路[7－8]，阐释了生态的系统性及各要素的紧密关联性和整体性。“十三五”期间，我国先后推进了三批共25 个山水林田湖草生态保护修复工程试点，通过实施生态保护修复工程试点，各地对山水林田湖草沙系统治理的认识进一步提高，积极转变了生态治理方式，取得了显著成效。

阿勒泰地区额尔齐斯河流域是新疆北部(以下简称北疆)的重要生态安全屏障，素有北疆“水塔”之称，生态地位极为重要。2018 年11 月，阿勒泰地区额尔齐斯河流域山水林田湖草沙生态保护修复工程被纳入国家第三批山水林田湖草生态保护修复工程试点。阿勒泰地区持续推进额尔齐斯河流域生态环境系统保护修复，取得了积极成效，同时也面临一些问题。如何总结山水林田湖草沙生态保护修复的问题和经验，进一步按照“生命共同体”理念开展山水林田湖草沙一体化保护和修复，成为阿勒泰持续推进生态治理的重点任务。

1 阿勒泰地区推进山水林田湖草沙生态保护修复的必要性

1.1 阿勒泰地区生态区位极其重要

阿勒泰地区位于新疆北部，阿尔泰山南麓，准噶尔盆地北缘，与俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古三国接壤[9－10]，边境线长1197km，总面积11.8 万km2，位于“丝绸之路经济带”核心区和北通道[11]。阿勒泰地区水系主要由额尔齐斯河(我国汇入北冰洋的唯一国际河流)、乌伦古河、乌伦古湖和吉木乃山溪构成，年径流量123 亿立方米，水资源相对丰富，被称为“北疆水塔”。阿勒泰地区以“金山银水”著称，自然生态环境优越，拥有牧草草地面积9.6296×106hm2，森林面积1.5537×106hm2，森林覆盖率22.65%，是新疆第一大天然林区，拥有国家级自然保护区3 个、国家湿地公园8 个、国家森林公园4 个，是我国重要生态功能区[11－12]。同时，阿勒泰地区作为北疆重要生态屏障，是新疆“两屏三环”生态格局的重要组成部分，生态区位极其重要。开展阿勒泰地区山水林田湖草沙保护修复，对维护我国生态大国形象和北冰洋权益，确保“丝绸之路经济带”核心区生态安全，支撑国家重点生态功能区安全和战略资源供给具有重要意义。

1.2 是有效遏制阿勒泰地区生态系统退化的客观需要

一方面，阿勒泰地区生态环境本底脆弱，易发生生态系统退化。阿勒泰地区气候干旱，蒸散量远超降水量，且降水量分布极不均匀，土壤层薄，土壤砾质化较重，属于西北生态环境脆弱区。受全球气候变化影响，部分区域生态更加脆弱，导致该地区极易出现植被退化、土地沙漠化等生态退化问题[13－14]。另一方面，人类不合理的开发活动加剧了生态系统退化趋势。一是部分区域植被被破坏，“北疆水塔”水源涵养、水土保持等功能受到威胁。矿产开采、超载放牧和无序砍伐等人类活动造成自然景观破坏，山区森林出现退化趋势。同时受超载过牧、无序开发等因素影响，过去20 多年，阿勒泰地区73%的天然草场也出现了退化问题。二是生态用水短缺，“两河一湖”生态走廊受到严重影响。由于额尔齐斯河、乌伦古河上游过度截流及调水工程的实施，乌伦古河发生断流，额尔齐斯河水量也呈现明显减少趋势，额尔齐斯河流域河谷生态系统出现由天然林草向荒漠化植被演变、生物多样性下降等问题[15]。乌伦古湖也出现水质咸化、湖周土地沙化和植被退化等生态问题。三是部分湿地萎缩，生物多样性受损。以科克苏湿地为例，该湿地是新疆北部戈壁荒漠中最大的沼泽湿地，是我国极为珍贵的基因资源库，2000—2010 年科克苏湿地面积共减少了27.6%，湿地连通性降低，破碎度增加，生物多样性锐减。阿勒泰地区推进生态保护修复是解决上述生态环境问题、遏制该地区生态退化趋势的客观需要。

1.3 是维护阿勒泰民族地区经济社会繁荣稳定和长治久安的必然要求

阿勒泰地区是由39 个民族组成的多民族聚居地区，少数民族人口占总人口的60%以上[11]，人民对美好生态环境的向往是推动“绿水青山”向“金山银山”转化的动力。持续推进生态保护修复，促进生态环境质量改善和“两山”转化，是带动当地产业绿色发展、百姓增收致富的重要举措，阿勒泰地区持续推进山水林田湖草沙生态保护修复是改善民生、推动地区高质量发展、确保阿勒泰民族地区经济社会繁荣稳定和长治久安的必然要求。

1.4 具有重要的借鉴意义和示范作用

阿勒泰地区可大致分为北部山区、中部丘陵河谷平原区和南部荒漠(戈壁)沙漠区三个地貌单元，从高海拔到低海拔依次包括冰川—终年积雪、高山冰沼、泥炭沼泽、高寒草甸、草甸草原、亚高山—中山森林、森林草原、低山草原、山前荒漠草原、河流高阶地荒漠、低阶地—河漫滩森林、低滩地草甸草原、农田、荒漠以及贯穿和点缀其间的河流、湖泊、库塘、村镇—城市等生态系统，是典型的“山地—绿洲—荒漠”复合生态系统，具有极其明显的山水林田湖草沙“生命共同体”特征。参见图1。阿勒泰地区开展山水林田湖草沙一体化保护修复，对我国西北干旱区等区域探索生态保护修复技术模式具有重要的借鉴和示范意义。

图1 阿勒泰地区山水林田湖草沙“生命共同体”示意图

2 阿勒泰地区山水林田湖草沙生态保护修复进展和成效

2.1 生态保护修复工程取得积极进展

阿勒泰地区始终遵循山水林田湖草沙是一个“生命共同体”理念，以改善区域生态环境质量为重点，按照生态系统的整体性、系统性及其变化规律，统筹考虑自然生态各要素进行整体保护、系统修复和综合治理。项目总投资约61.07 亿元，分为北部阿尔泰山生态功能涵养区、中部“两河一湖”生态安全维护区、南部荒漠草原生态保育区三个片区，开展山水林田湖草沙一体化保护与修复。聚焦区域内面临的水土流失、矿山污染、流域水环境污染及生态脆弱等问题，同时考虑科学性和效益性，实施了山地生态涵养功能保护修复工程、草地生态修复与持续利用工程、“两河一湖”生态保护与修复工程等7 大类、44 个大项目。截至2020 年底，已完成投资49.2 亿元，实施子项目162 个，完工90 个，投资完成率近80%。

2.2 生态保护修复体制机制不断完善

阿勒泰地区推动建立了自治区、地区、县(市、景区)及地直各相关部门三级联动的项目推进机制，地区专门成立了项目指挥部，构建了“地委行署决策担责、县市部门协调推进”的指挥体制，对山水林田湖草沙生态保护修复实行统一调度。建立了“双重审计”制度，选定第三方审计公司对工程规划目标、资金投入及工程实施等进行全过程跟踪审计并将审计结果作为工程预算和资金支付的重要依据。探索了目标责任考核及问责机制，推行党政领导干部生态环境损害责任追究制度，对推动生态保护修复不力、工程资金使用不合规等问题实行追责。积极探索系统化治理模式，推行生态＋脱贫攻坚、生态＋产业发展、生态＋乡村振兴等联合推进模式，在保护修复生态环境的同时极大地改善了民生。

2.3 生态保护修复成效显著

通过山水林田湖草沙生态保护修复，阿勒泰地区生态环境质量显著改善。截至2020 年底，额尔齐斯河和乌伦古河水质保持或优于Ⅲ类；出境断面水质达标率100%；集中式饮用水水源地水质达标率100%；森林覆盖率提高至22.65%；草原综合植被盖度增加至42.2%；自然湿地保护率提升到53.6%。各生态保护修复项目都取得了积极成效。通过生态淹灌工程，额尔齐斯河流域与布尔津河流域的天然植被生长季各时段的植被指数明显上升，额尔齐斯河河谷植物物种由2013 年的17 种增至2020 年的46 种，天然植被退化趋势得到有效遏制；吉木乃县组织实施无灌溉防沙治沙造林工程，先后种植梭梭1.8 万亩(约0.12 万公顷)，实施防风固沙项目17 万亩(约1.13 万公顷)，使得北沙漠变成了沙漠植物园；青河县通过使用农牧机械、组织贫困户参与生态修复施工等方式为当地农牧民增收1741.3 万元；富蕴县把山水林田湖草沙项目与美丽乡村建设相结合，建成一批幸福美丽新村，在改善农村人居环境的同时带动了乡村旅游业发展，其中“额河第一村”塔拉特村2019 年实现旅游收入近1000 万元，真正实现了生态保护修复促进当地经济社会发展的目标。

3 推进生态保护修复过程中所面临的主要问题

3.1 生态保护修复的整体性、系统性仍待进一步提高

阿勒泰地区山水林田湖草沙生态保护修复涉及山、水、林、田、湖、草、沙要素的各类工程，但部分工程项目简单拼盘、条块分割等现象依然存在，整体性和系统性体现不足。同时，生态保护修复以工程措施为主，生态理念体现不足，生态要素的生态功能考虑不够。目前阿勒泰地区的生态保护修复工作在项目建设和资金利用等方面的全局统筹能力有待进一步提升，与生态整体性和系统性保护修复的预期目标依然存在一定的差距。

3.2 生态保护修复的全过程监管体系尚未健全

生态修复治理工程监测评估、评价考核等政策制度体系尚未建立健全，开展相关工作缺少依据，缺乏对工程项目实施效果的及时跟踪监督，项目绩效考核与评价工作还需进一步加强。尚未构建成熟的监测监管技术体系，信息化手段不足，缺乏实时、完整的生态环境监测网络，已搭建的山水林田湖草沙系统监测平台主要以工程项目进展统计为主，缺少项目的评估考核结果、实施成效等信息。此外，涉及生态环境状况本身的变化信息较少，山水林田湖草沙生态保护修复工程项目全过程跟踪监测技术体系及生态环境状况监测体系有待进一步完善。

3.3 生态保护修复的长效机制仍需进一步完善

由于地理位置和交通等因素限制，阿勒泰地区经济社会发展水平仍然较低，需要不断探索资金保障机制来弥补这个短板。目前，阿勒泰地区生态保护修复融入“丝绸之路经济带”核心区建设、新时代推进西部大开发形成新格局建设等国家战略的深度不够，与经济社会高质量发展的结合不到位。资源环境市场配置机制有待健全，解决生态环境问题的市场手段运用较少，生态环境系统化、全视角、专业化、多元化的保护与治理亟待加强。生态保护修复基金、生态补偿机制、生态治理与经济发展良性互促的长效机制等尚未建立，深度治理面临缺乏资金支持的困境。需要在生态工业、生态农牧业等方面进一步探索产业生态化、生态产业化的绿色发展之路，推广“绿水青山”向“金山银山”的转化模式，不断扩展实现“两山”转化新路径。

4 阿勒泰地区持续推进山水林田湖草沙保护修复的对策建议

4.1 进一步按照山水林田湖草沙“生命共同体”的整体系统观推进生态保护修复

坚持山水林田湖草沙“生命共同体”的整体系统观，坚持“人与自然和谐共生”的科学自然观，强化顶层设计，注重生态保护修复措施与可持续发展的整体性、系统性、协同性和关联性，从系统思路、全局视角出发，统筹各要素保护需求，综合施策、整体推进。围绕提升区域生态系统健康和功能这一核心目标，继续坚持“抚育山区、稳定荒漠、优化绿洲”方针，突出“两河一湖”生态安全维护的关键点，着力修复流域以水为纽带的生态过程，统筹水资源、水环境和水生态，保障流域整体生态健康。注重流域上下游、左右岸、山林区、林草区、绿洲区、河湖区、荒漠区不同保护修复区域的有机联通，继续深入推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，实现人与自然和谐共生。

4.2 完善山水林田湖草沙生态保护修复监管体系

结合山水林田湖草沙生态保护修复经验，制定符合阿勒泰地区实际情况、突出系统治理理念的生态保护修复监测、评估、考核等相关政策，以进一步加强生态保护修复监管工作。整合阿勒泰地区现有信息资源，完善生态环境监测网络，根据生态系统保护修复的工程布局，升级或补充监测站点，与阿勒泰地区时空大数据平台建设工作有序衔接。通过搭建形成山水林田湖草沙生态保护修复监测预警大数据平台，推进生态保护修复项目的全过程和全生命周期的长效管理，强化项目建设日常监管，加强对修复治理成效开展定期监测评估，开展生态保护修复综合执法，确保各生态修复措施按照山水林田湖草沙系统规律和内在机理开展。同时注重对已验收的工程项目进行跟踪监管，确保生态修复措施持续发挥作用，治理成效得到长期维护。

4.3 完善生态保护修复的长效机制

完善阿勒泰地区生态保护修复体制，建立市场化、多元化生态保护补偿机制，通过制定自然资源产权激励政策，为社会资本投入生态保护修复增加动力、激发活力、释放潜力，通过整县推进、行业打包、以城带乡等方式，创新生态治理投融资方式，撬动社会资本参与。设立生态修复基金，推进生态保护修复资金投入制度化，将生态保护修复专项基金列入财政预算，可从新增建设用地土地有偿使用费、土地矿产出让收益中，每年按一定比例提取。推进碳排放权等交易市场建设，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。探索构建跨流域生态补偿机制，根据“谁受益、谁补偿”的原则，将额尔齐斯河流域生态保护和修复的外部边际成本与该流域辐射地区的边际收益结合起来，通过现有的行政、经济、自愿协商和社会准则等手段，制定出生态补偿实施细则，以解决水资源大量外调、生态缺水等问题。强化人才队伍建设和科学技术支撑，打造生态保护修复管理、技术及工程专业队伍，加强与相关科研院所和高校的合作交流，借助区外智力资源，构建生态修复长效合作平台。

4.4 协同推进生态保护修复与经济社会发展

将阿勒泰地区生态保护修复深度融入“丝绸之路经济带”核心区建设、新时代推进西部大开发形成新格局建设和以国家公园为主体的自然保护地体系建设等国家战略之中。在地区层面，构建经济、社会、自然生态系统的复合“架构”体系，将“人的因素”纳入生态保护修复对策与应用技术体系之中，实现人类生存发展需求与山水林田湖草沙生态保护修复目标的和谐统一[2，16]，将生态保护修复融入区域产业发展、城镇建设、人居环境改善以及生态旅游之中，与阿勒泰“以旅游业为主体，牵动一产、托举二产”的产业发展战略相融合，并与阿勒泰地区国土空间规划、“十四五”规划和2035 年远景目标等融合衔接，使其成为阿勒泰地区推进现代化建设的重要抓手。

坚持生态优先，践行“绿水青山就是金山银山”理念，巩固提升地区的生态资源优势，积极探索EOD(Ecology－Oriented Development，生态导向的发展)模式，培育发展乡村旅游、绿色食品加工等特色生态产业，加快推动生态产业化、产业生态化，着力打通优质生态资源与产业发展的转化路径，把加强生态环境保护与推进能源革命、推动形成绿色低碳循环生产生活方式、推动经济绿色转型发展统筹起来，实现山水林田湖草沙系统治理与高质量发展的相互促进。持续开展城乡人居环境整治，助力美丽城镇、美丽乡村建设和乡村旅游发展，不断提高群众的幸福感和获得感，维护阿勒泰地区社会稳定和长治久安。加强宣传教育，提高公众生态保护和监督意识，设置民间生态监督员等岗位，引导公益组织积极参与监督管理，营造全社会参与生态保护与监督的良好氛围。