基于绩效导向的行政事业单位预算管理

周凤敏 盘锦市兴隆台区财政事务服务中心

引言

行政事业单位担负着重要的社会职能，其经济活动的规范性关乎政府公信力，影响着公共资源的利用。但部分单位预算绩效评价不规范，预算管理问题难以被发现，预算资金的分配和使用效果受到严重影响。为使国有资产得到充分利用，实现国有资产的增值与保值，行政事业单位要树立预算绩效理念，建立以绩效为导向的预算管理框架，以绩效评价为纽带，根据评价结果持续优化预算体系，全面提升预算控制能力和绩效考核评价水平。

一、行政事业单位实施预算绩效管理的意义

（一）促进行政事业单位功能的发挥

实施预算绩效管理，对行政事业单位预算资金使用情况进行考核评价，科学优化资金配置结构，主动改善预算管理中的不足，可促进国有资源的合理配置，避免公共资源的浪费，使行政事业单位社会职能得到充分发挥。

（二）规范行政事业单位经济活动

目前大部分行政事业单位都处于“重投入，轻管理”的管理模式，不仅预算编制不规范，预算执行缺乏控制，且预算公开程度低，存在资金浪费现象[1]。积极推进预算绩效考核，建立指标透明、标准科学、约束有力的预算绩效考核制度，使预算评价公开化、透明化，对预算编制和执行进行全过程监督，确保预算管理工作有序执行，可促进党风廉政建设，推动“阳光行政”，助推行政事业单位高效运行，有效强化行政事业单位预算控制能力，使预算编制与预算执行保持一致，规范行政事业单位的经济活动。

（三）强化行政事业单位成本经费控制能力

随着行政事业单位的改革，国内经济环境的变化，行政事业单位成本费用受到影响，社会对“三公”经费安排问题越来越关注。面对新形势，为落实“过紧日子”的政策，杜绝奢靡浪费，行政事业单位就要加强预算控制。行政事业单位实行预算绩效管理，严格控制经费支出，根据绩效评价，深入挖掘节支潜力，便可进一步压减一般性支出。因此，从成本经费控制层面来讲，落实预算绩效对强化行政事业单位成本经费控制能力有很大帮助。

二、行政事业单位预算绩效管理存在的主要问题

（一）预算绩效管理意识不足

行政事业单位在性质上与营利性企业有较大差异，带有一定公益性，由政府直接管控，资金多源自财政补贴。因此，资金稳定，没有业绩压力，很多时候只注重收入、分配、使用，对于资金使用效益缺乏关注，预算绩效理念难以深入人心，对预算绩效管理抱有应付心态。而且目前大部分行政事业单位预算绩效管理形式较为粗放，多以政策文件作为导向，对于财政资金浪费问题没有针对性的绩效手段，导致预算绩效评价操作还存在难点。

（二）预算绩效指标设计不科学

要想使预算绩效发挥应有功能，就要设计合理的绩效指标。只有在确保绩效指标科学、合理的前提下，绩效评价结果才能真实反映出行政事业单位预算资金的使用情况，得出客观的绩效评价结果。但是，目前行政事业单位绩效指标大多缺乏量化标准，仍以定性指标为主，没有针对预算项目分设细化指标，导致绩效指标难以下达，无法落实。而且由于绩效指标不具指导性，导致预算指标执行松弛，预算绩效考核流于表面，难以实现考核目的。

（三）预算绩效管理机制不健全

实施预算绩效管理的目标是揭示单位预算管理的问题，使预算编制与执行形成管理闭环，从而减少预算编制与执行中的不规范、不严谨的现象[2]。然而，行政事业单位虽然都在提倡实行预算绩效管理，却没有构建配套的预算绩效管理机制，预算绩效评价方式单一，停留在事后管理阶段，导致预算管理问题得不到及时的处理。

（四）绩效评价结果未得到有效利用

预算绩效评价结果是预算管理工作安排的重要依据，是行政事业单位预算分配和使用的主要导向之一[3]。然而，目前行政事业单位预算绩效评价结果多不具权威性，且评价结果的应用程度不高。从行政事业单位预算绩效评价结果的应用情况来看，应用范围十分有限，很多时候未将其作为预算调整的依据。在实际的预算管理中，一些绩效表现不好的项目，没有真正做到减少预算。另外，未基于评价结果进行追责问效，导致各部门对推进预算绩效评价工作的积极性不高，使得预算绩效管理效能受到严重限制。

三、完善行政事业单位的预算绩效管理的措施

（一）营造预算绩效实施环境

行政事业单位预算绩效管理实施难，根本原因是对该理论的错误理解，认为实施预算绩效管理会增加工作量，导致基层配合度不高，缺乏预算绩效实施的环境。因此，行政事业单位要从多个方面、多个角度，营造预算绩效实施环境。首先，行政事业单位应认真学习预算绩效管理的相关政策文件，借助信息技术、网络平台，为相关的人员提供针对性的学习资料，并加大对预算绩效管理重要性的宣传，使单位内部人员都能正确认识传统绩效管理模式的弊端，树立预算绩效管理意识。其次，行政事业单位要明确预算绩效的规则和要求，基于预算绩效理论框架，对预算编制和预算执行提出相应要求，从而把控预算管理源头，为实行预算绩效评价奠定基础。最后，为避免财政资金的浪费，行政事业单位要转变思维，从事后管理转变为全过程管理，对整个预算过程进行监控，定期检查预算落实情况、执行进度，保障预算始终可控。

（二）优化预算绩效指标设计

预算绩效考核指标缺乏合理性，就难以产生客观的评价结果。行政事业单位应基于《关于全面实施预算绩效管理的意见》，从不同角度、不同维度，建立全方位考核指标。在指标设立中，所设指标体现行政事业单位公益性特点的同时，还要体现出经济效益、社会效益、环境效益。例如，为使绩效指标成为成本费用控制的依据，强化行政事业单位预算支出控制能力，成本费用评价指标设置要以业务评价为主，财务指标为辅；为了使评价指标准确、客观反映预算目标执行率，在收入费用评价指标的选择方面，要采取财务与业务指标并重的指标；为了使绩效指标体现出预算资金投入与产出的比率，针对经营性资产或投资方面的绩效指标，要以财务指标为主，业务指标为辅。总之，设置全方位的绩效指标，通过各项指标达成率，便可找到预算管理问题所在，揭示行政事业单位真实财务状态，各项指标达成率可成为行政事业单位推进改革工作的导向。

（三）构建配套预算绩效管理机制

构建完善的预算绩效管理机制是预算绩效指标得以执行的前提条件。因此，行政事业单位要根据自身经营规划，来革新预算绩效方式，构建配套的预算绩效管理机制。首先，行政事业单位要结合财务状态以及预算统筹方案，设置量化、细化的预算绩效管理目标，并将该目标进行分解，要求相关业务部门落实相应工作目标，从而使预算绩效管理具体化，实现预算绩效评价的量化。其次，要根据预算绩效考核要求，明确预算管理工作中的责任主体，评价重点项目，将责任细化到部门与岗位层面，并设置月度、季度和年度考核标准，从而通过阶段性考核评价提高预算管理工作效率，找出预算管理效率低下的原因和责任人。最后，要建立预算编制与执行监督制度，对预算编制与执行的细节作出要求。在监督与监控的过程中，为了及时地掌握预算执行信息，可加强对信息技术的应用，通过信息管理系统来提高预算执行的透明度，使预算执行始终受到监控，从而避免超预算执行。

（四）充分利用绩效评价结果

预算绩效考核评价的目的就是为了利用评价结果促进预算管理体系的改革。因此，行政事业单位应加强对预算绩效评价结果的利用，通过评价结果对预算结构进行调整。具体来讲，行政事业单位要针对绩效目标和预算目标，设置预算绩效评价结果利用机制，明确达标与不达标的奖惩标准。若预算使用效率和效益理想，要给予表扬，后续预算调整要有所倾向，同类项目要大力支持，从而促进国有资产的增值。若预算执行结果不达标，要对因决策失误、管理不善导致不达标的项目，予以批评，责令其限期整改。倘若整改效果不理想，仍无法达到考核标准，要减少当年预算，从而避免预算资金的浪费。此外，要建立评价结果公开制度，利用网络技术对评价结果进行公示，提高行政事业单位预算的公开度、透明度，接受人民群众的监督，从而促进行政事业单位积极进行预算管理改革。

结语

推进预算绩效管理，对于公共资源的高效利用有着很大的帮助。但行政事业单位预算绩效管理在一些方面存在不足，无法对预算使用进行客观考核。因此，行政事业单位应构建配套预算绩效管理机制，建立预算绩效考核指标体系，强化预算绩效管理评价执行力。