如何运用地理信息技术开展森林资源审计

山东省滕州市审计局

引言

开展自然资源资产审计是我国审计制度的一项重大创新。该项审计内容涉及土地资源、森林资源、水资源等自然资源和生态环境众多领域，需要采集大量的业务数据，自然资源本身所具有的空间属性使得在开展该项审计工作时对地理信息技术的需求显得更尤为迫切。在信息化时代下，大数据分析技术的运用可以帮助我们精准地找到问题的切入点，快速锁定问题线索，大大提高了审计工作质量和审计效率。

一、地理信息技术的基本内涵

地理信息技术包括地理信息系统（GIS）、遥感（RS）和全球定位系统（GPS），也就是我们经常提及的“3S”技术，是空间技术、计算机技术和通信技术相结合，多学科高度集成对地理空间信息进行获取、管理、分析和应用的现代信息技术。

利用遥感技术可以提供最直接的影像基础资料，通过不同时期影像资料的对比，可以直观发现自然资源资产的增减变化情况；利用地理信息系统可以通过信息关联、数据比对、空间统计等工具对自然资源资产的数量、种类、分布等情况进行综合分析；利用全球定位系统可以对现场查看发现的问题进行定位和实地测量取证，也可对利用地理信息系统圈画出的疑点信息根据坐标进行现场核实取证。

二、地理信息技术对自然资源审计的重要性

地理信息技术是推进自然资源审计的重要抓手。自然资源具有分布广、面积大、种类繁多等特点，使得依靠翻阅资料、实地现场查看的传统审计方法受到了严峻挑战：一是与自然资源相关的项目大都涉及数量众多的图件资料等，全靠人工去翻阅费时费力，且难以达到全覆盖审查；二是仅仅查看国土林业部门图件资料，由于图片比例与现实比例差别过大，会使得实地核查时无法精准确定需核实地块的准确位置；三是延后审计的特性使得在审计时点上特定地块的使用状况往往已经发生变化，审计人员无法将其还原到以前状态来发现问题线索。通过使用地理信息技术，我们可以对从不同主管部门采集的自然资源相关信息数据进行计算和关联比对，对自然资源的数量、质量及分布情况进行时间分析和空间分析，从而找出自然资源发展变化的趋势及存在的问题。

三、地理信息技术在森林资源审计中的运用

在森林资源审计中，我们需要采集的相关业务数据主要包括：审计年度的遥感影像、土地利用现状数据、土地利用总体规划数据、基本农田划定线数据、相关年度林地变更数据、造林工程作业小班图、林地征占用、林木采伐等数据。

不同部门提供的业务数据所使用的坐标系统并不完全一样，常见的有北京54坐标系、西安80坐标系、2000国家大地坐标系等。为保证数据分析结果的真实性和准确性，在进行数据对比分析时要求必须在同一坐标系下进行，因此需要对不同来源的空间数据进行标准化处理，通过参数设置、空间校正、几何拓扑等技术手段，将格式、坐标统一到同一基准下。

根据收集的自然资源相关业务数据，结合国家及地方出台的自然资源资产管理相关政策法规、与上级政府、主管部门签订的目标责任书等，梳理数据内容、数据与业务管理之间的相互关系。在地理信息系统软件（ArcGIS）中，通过信息关联、数据比对、分类统计等技术方法，并结合相关年度的遥感影像，对不同年度和不同类别的森林资源进行对比分析。通过分析，了解不同年度森林资源的空间分布状况、森林类别及数量面积变化情况等，审查与之相关的重大政策执行、相关事项审批、重点项目落实、资金分配使用等情况，核实是否存在违法违规问题；根据坐标确定违法违规问题疑点的具体位置，利用全球定位系统进行现场核实，确认违法违规问题的现状。通过使用地理信息技术，较为全面地反映和剖析了在森林资源管理各环节中存在的主要问题，大大提高了审计发现问题的精准度和工作效率。

（一）森林覆盖率变化情况

在ArcGIS软件中，根据林业部门提供的相关年度林地变更数据，我们可以从属性表中按地类、森林类别、林种等分类汇总统计出我们所需要的基本信息。一方面通过计算可以得出本地区的森林覆盖率，与统计年鉴或对外宣传的资料进行对比，可证实其森林覆盖率的真实性；另一方面可以分析相关年度的森林覆盖率变化情况及变化原因。如在对某地的审计中，该地区近年来一直在开展“创建国家森林城市”的活动，每年都投入大量的资金进行植树造林，但通过查看林地变更数据发现，该地区的森林覆盖率不升反降，2017年较2015年下降了3.20%，下降速率较大，且其所属区县均呈下降的趋势，与该地区《林业发展规划》中的规划目标相距甚远。

（二）套取林业项目补贴资金

一是重复申报项目。以长江防护林、造林补贴项目为例：长江防护林项目属于中央基建项目，造林补贴项目属于中央专项资金补助项目，同一造林区域在不同年度或两个项目之间不能重复给予补贴。根据林业部门提供的长江防护林、造林补贴项目矢量数据，利用ArcGIS软件，在同一坐标系下，第一，将不同年度的长江防护林项目、造林补贴项目分别进行纵向叠加分析；第二，在长江防护林项目和造林补贴项目之间进行横向叠加分析。通过分析得出项目区重叠数据，查看进行叠加的两个项目的验收及资金发放情况汇总表，剔除验收不合格的项目区域，筛选后交由林业部门进行核实，对核实确认重叠的造林小班，进一步审查其资金流向，查处重复申报造林面积套取补贴资金及造成财政资金损失等问题。如在对某地区的审计中，查处该地区不同年度、不同项目之间造林项目区重叠面积5000余亩，套取中央资金200多万元。

二是虚假申报项目。利用ArcGIS软件及项目区域范围内不同年度的遥感影像，将造林项目实施前后的实际状况进行比对，一方面查处在项目实施后未成林的情况，另一方面查处在项目实施前已成林的情况。剔除验收不合格的项目区域，将筛选后的疑点数据图层转换格式后导入到手机下载的GPS定位软件中，以便前往疑点项目区进行实地核实取证。如在对某地区的审计中，查处有900余亩的造林设计区域未进行造林或不属于新造林，套取补贴资金近40万元。

三是夸大造林区域实有面积。以某地区实施的造林项目为例：该项目设计造林面积3.95万亩，根据林业部门提供的项目矢量数据，一方面利用ArcGIS软件，在投影坐标系下，对177个造林小班的设计面积进行重新计算，得出所有项目区域的实有面积总共仅有2.26万亩，与设计面积3.95万亩相差1.69万亩；另一方面根据完成情况验收表统计出该项目验收合格面积总计2.48万亩，进一步将177个造林小班的验收合格面积与地块实有面积进行对比发现，有99个小班的验收合格面积大于实有面积，超出面积共计0.82万亩。经与林业部门相关人员座谈了解到，为完成上级下达的造林任务，在进行作业设计时，对造林项目区的实有面积进行了夸大，在进行项目验收时，参与验收人员没有考虑到项目区面积已经被人为地夸大，而是按照设计面积的一定比例作为验收合格面积，从而导致上述问题的发生。

（三）长江防护林项目侵占基本农田

在《长江流域防护林体系建设三期工程规划（2011-2020年）》中，对不同地域的造林位置及造林树种都做出了明确的规定，在《基本农田保护条例》中也规定禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业。利用Arcgis软件，将长江防护林项目矢量数据与基本农田划定数据进行叠加分析，剔除重叠区域中造林项目验收不合格部分，将分析结果交由主管部门进行核实，查处长江防护林项目造林位置不符合相关技术规程要求，存在侵占基本农田的问题。以某地区实施的长江防护林项目为例：按照规划要求，该地所处位置区域的长江防护林项目应用于河道、渠溪等水域地带的水土保持及洼地圩堤、沟渠路坝的固护。该项目设计造林面积4.60万亩，验收合格4.39万亩，根据上述比对分析，发现其中有3.17万亩的防护林在基本农田划定区域内，占验收合格面积的72.32%。

根据上述分析结果，还可将防护林补贴与种粮补贴发放数据进行比对，审查有无因相关部门履职不到位，造成在已经发放防护林补贴的情况下套取、重复发放种粮补贴。

（四）违规侵占林地、无证采伐林木

在Arcgis软件中，根据林业部门提供的林地变更数据，筛选出现状地类为非“有林地”、前地类为“有林地”的图斑，结合相关年度的遥感影像，查看上述地块变化的具体原因，是属于林木被采伐还是属于林地被征占用，再对比林木采伐许可证台账、林地征占用台账，审查是否办理相关审批手续。如在对某地区的审计中，查处有25处林地变更为建筑物、坑塘水面等未办理林地征占用审批手续，面积100余亩；有72处林地的林木未办理采伐许可证被采伐，面积400余亩。

结语

在大数据应用时代，利用地理信息技术开展自然资源资产审计是一个全新而富有挑战的课题。通过结合运用地理信息辅助审计技术，有效拓宽了审计资源的可利用范围，将审计人员的经验与先进的技术方法相结合，将审计思路付诸地理信息技术的应用实践，可对同类问题进行统计分析，以便揭示全局范围内的严重程度，也可在短时间内对较多的项目进行覆盖性审查，解决了传统审计手段无法完成的审计工作，大大提高了审计的工作效率与可覆盖面。