基于PPP 模式工程项目融资风险管理的思考解析

戚占义 中交一公局海威工程建设有限公司

前言

随着市场经济体制改革的加快、城市化建设的深入以及乡村振兴战略的实施，地方财政面临着较大的资金压力。而PPP 模式的出现给我国基础设施建设的发展指出了一条可行的道路，它的出现不仅缓解了地方政府的资金压力，更调动了社会投资人参与基础项目建设的积极性，改变了政府职能行使的方式。然而，立足于我国PPP 项目的实际发展现状来分析，受到相关法律不健全、项目收益相对较少、融资渠道较为单一、融资成本过高等因素的影响，PPP项目难以发挥其真正的价值和功能，进而制约了我国基础设施的发展建设。所以，怎样帮助PPP 项目走出融资困境，整合社会各界的力量来参与项目建设是推动PPP 项目健康发展，加速我国基础设施建设进程的重要前提。

一、PPP 项目融资的含义

PPP 模式其含义是政府和社会进行资本合作，双方共同参加、负责一些商业性的、公益性的基础设施项目建设。该模式以政府给予社会投资人特许经营权为基础，双方形成一种利益共享、风险共担的合作关系，来共同参与公共设施的建设过程。PPP 模式最初起源于20 世纪80 年代的英国，PPP 模式的主要目的是降低当地政府的财政压力，借由社会资金来加速公共设施的建设进程，提高公共设施的建设质量。PPP 模式在英国大获成功，随后相继被各国引入。PPP 项目融资可以从广义和狭义的角度来进行理解。从广义层面来看，PPP 项目融资是指政府和社会资本共同进行公共设施服务建设，凡是两者合作进行的建设活动都属于广义层面的PPP 项目融资。狭义层面的PPP 项目融资即指政府和社会主体进行资金合作，但不包括项目决策制定、计划实施、人员组织、项目管理等广义层面的内容。PPP 模式是一种全新的融资合作模式，其充分发挥了社会主体的建设力量，有效弥补了地方政府的资金缺口。在该模式下，政府不再大包大揽、全权负责项目各个方面的问题，而是将部分权利让渡给社会投资者，由他们来负责项目的建设、管理等，从而实现以少量的财政资金发挥乘数效应，撬动更多的社会资本，缓解政府的资金压力，推动公共设施服务建设的健康发展。

二、PPP 项目融资特点

PPP 项目通常是一些项目规模较大、耗费时间较长、所需资金较多的项目。所以PPP 项目融资一般都具有融资需求急切、融资金额数额较多的特点。此外，PPP 项目的管理方主体和运营方主体不是单一的，而是多元的，政府以及社会投资主体都是项目的负责人和运营方。国家政府对于PPP 项目是非常关注，高度支持的。客观来说，PPP项目能否顺利落地及有效开展与融资需求有没有得到满足高度相关，是存在直接关系的，所以PPP 项目的融资问题是决定PPP 项目发展的直接因素。此外，PPP 项目融资的融资方式在理论层面是丰富多样的，投资人可以通过银行贷款融资、债券融资、信托融资、融资租赁、保险融资、产业基金融资以及资产证券化融资等方式来参与PPP项目，但其中的很多融资方式较少使用。最后，PPP 项目融资的特点是投资人与政府共同承担风险，共享收益。

三、PPP 项目融资问题分析

(一)PPP 项目融资渠道单一

由上文所述可知，虽然PPP 项目融资方式在理论上是丰富多样的，但其中的很多融资方式是不切实际的，无法给投资人带来可观利益。投资者都希望自己投资的资金能有稳定的收益，都希望自己承担较少的风险。所以很多投资者在进行PPP 项目融资时，都会优先选择债权融资模式，而不是通过股权融资渠道来进行融资。这是因为债权融资能够带给社会投资人固定的利息收益，其收益比较稳定，投资期限也相对较短，投资风险较低。但是股权融资模式获得的收益是不确定的，其会随着项目营收的波动而波动，其投资时间较长。而且，企业项目一旦濒临倒闭，在进行企业资产清查结算时，也会优先还债，然后还股，因此股权有可能面临无法清偿的风险。PPP 项目的投资金额较大，施工时间又长，而施工时间越长表示项目面临的不确定风险因素越多，政策的变化、市场的变动都会增加项目风险。通过股权融资渠道来参加PPP 项目，投资人可能会获得高昂的收益回报，但也可能出现血本无归的情况。通过债券融资渠道来参与PPP 项目，投资人面临的风险就更小，收益更稳定。此外，进一步分析债权融资模式可以发现银行贷款是常见的债权融资模式，与银行贷款相比，基金、信托、保险等资金融资模式，虽然有国家政策的扶持和鼓励，但是因为这些融资模式流程繁琐、制度不全，使得其实际操作性不强，这也导致了PPP 项目融资渠道比较单一。

(二)PPP 项目投资收益难以满足社会需求

从PPP 工程项目的特点来看，其项目多是一些规模较大，构造复杂的市政工程、交通工程、城镇综合开发工程等。这些项目自始至终都需要大量资金支持，资金需求持续的时间相对较长，有些项目的建设周期少则几年，长则十几年不等。所以，很多企业既不愿意也没有能力提供如此长时间的资金支持，因为PPP 项目的融资成本与时间成本确实过高。此外，高昂的融资成本与投资人获得的投资收益却不成正比，这是因为很多项目属于公共事业项目，且属于公益事业项目，这些项目的盈利能力可能本身就不是很强，因此绝大部分PPP 项目的投资收益约为8%，一些项目的投资收益甚至少于6%，如果再考虑到货币贬值、通货膨胀等因素，投资人获得的实际收益可能会更少。投资人都是非常精明的商人，促使他们做出投资决策的依据永远是利益，他们永远追求最小的风险和最大化的利益，所以PPP 项目通常不是企业的第一投资选择，其很难满足企业的投资标准。

(三)相关法律不健全

无论何种融资方式，都需要健全、明细的法律来约束融资行为，这样才能保障投资人与融资人的利益，维持金融市场的稳定和秩序。但是中国引入PPP 项目的时间并不长，其发展尚未成熟，涉及PPP 项目融资的法律也只有《合同法》《特许经营法》，但是这两部法律并不是专门针对PPP 项目融资而制定实施的，因此其中的很多条款都不够具体，较为笼统模糊，只是浅显提及。这就导致PPP 项目在融资过程中缺乏相应的法律参考依据，多方融资主体容易产生利益纠纷，出现都想分享利益，不愿共担风险，互相推诿责任的现象。此外，PPP 项目的运营管理方虽然包括政府和社会投资人，但客观来说，政府依旧处于强势的一方，其握有的决策权要更大，很多社会投资人担心自身的利用得不到有效保障，就算政府迫害了自己的利益，自己也无法通过法律途径来维权，所以他们不愿意将资金投入到PPP 项目中。由上文可知，涉及PPP 项目融资的相关法律制度不健全也是制约PPP 项目顺利融资的关键因素。

四、完善我国PPP 项目融资的对策

(一)拓宽PPP 项目的融资渠道

首先，充分整合金融机构的力量，提倡和引导市场金融机构推出一些适用于PPP 项目融资的信贷产品，制定出健全高效、科学合理的融资审批流程。其次，充分利用保险、基金、证券等市场的资金，匹配融资周期与项目周期，有效提高融资的效率。此外，借由先进的大数据、互联网技术来提高融资效率。同以往的金融相比，数字普惠金融对于信息的处理更加高效便捷，其对于信息更加敏感，处理信息的手段也更加先进。其依托于云计算和大数据，能够客观全面地掌握贷款人的经营状况，了解其管理能力、发展现状、资金用途、偿付能力，财务水平等。掌握了这些信息，有利于信贷资金的合理配置，能够提高资金的活力，降低融资风险。最后，政府应该积极组织银行、保险、基金、证券等部门领导，围绕PPP 项目的发展前景来探讨股权投资的可行性，估算出投资利益和投资优势，将这些信息进行梳理整合并告知投资者，从而让投资者有更多的融资选择。

(二)降低投资方风险，提高社会资本收益

PPP 项目是由政府和社会投资人共同建设的项目，政府和投资人应该彼此尊重，地位平等的合作关系，而不是互相提防，彼此竞争的关系。双方在签订协议时，政府部门应该明确告知投资人具有的权利、承担的风险、应尽的义务与获得的收益，这样能够最大程度地保护投资人的知情权，保护投资方的利益，让其在与政府的合作过程中不会太被动。此外，双方都应该重视项目风险的管控，政府要允许所有投资人参与项目的监管工作，积极听取各方投资人的建议，采纳一些合理的意见。政府本身也要加强信用管理，自觉接受社会的监督，坚决禁止政府出现违反合约，暗箱操作、转嫁风险的行为。最后，涉及PPP 项目融资的社会资本，政府应该给予投资方一定的优惠政策，降低投资人贷款的利率，放低其贷款的门槛，加快审批流程，利用自身的权威性和公信力来为投资方进行担保，从而使投资者看到政府的诚意，降低投资人的投资成本，增强其投资信心。

(三)完善PPP 模式的法律法规

面对PPP 项目融资缺乏法律指导依据的现象，国家迫切需要出台一部针对性较强，条款全面，内容细致的法律。这部“PPP 项目基本法”应该是地方政府制定地方法律时的统一参考依据，其应该从整体的角度，明确政府与社会投资方需要承担的职责、权力、义务等，明确双方的风险承担机制与维权途径等。成熟健全的法律能够规范政府的权力行使行为，最大程度地保障投资方的利益，确保PPP项目融资的公平公正。

五、结语

综上所述，PPP 模式有利于我国公共基础建设的发展，能够降低当地政府的资金压力，面对PPP 项目融资存在的投资回报少、缺乏法律参考依据、融资渠道狭窄的问题，要从降低投资方风险、提高投资方收益、健全法律制度，以及拓宽融资渠道等方面来针对性地解决以上问题。加速PPP 项目的落地，实现PPP 模式的全面发展。■