我国养老产业金融存在的问题和发展建议

李 洋 罗 欣 中国人民大学汉青经济与金融高级研究院

一、养老产业金融的概念

随着金融在养老产业发展中的重要性不断提升，养老金融的概念也逐渐为更多人所关注。一般认为，养老金融是从养老需求这一核心衍生而来的一组概念，包括养老金金融、养老服务金融和养老产业金融。养老产业金融主要是指可以为与养老相关产业提供投融资支持的金融活动，其目标主要是养老产业(董克用、孙博，2016)。由于养老项目投资大，回收期长，大多数养老企业都不能保持长期稳定的投资，所以养老产业金融的核心是以金融手段强化养老企业资金资源支持，以促进养老企业的可持续健康发展。

二、发达国家养老产业金融的经验借鉴

(一)美国

美国金融机构对养老项目已经形成了较为完善的评估体系，BAC、JP Morgan 等都有专门为养老企业提供的融资服务，美国的民间金融机构“社区银行”也为养老企业提供短期资金融通，养老企业获得贷款的难度较小。美国拥有全球最发达的金融市场，大型养老机构除了从银行获得贷款外，还有多种渠道从证券市场进行融资，得到优质长期资金。美国政府还积极支持管理机构搭建天使投资平台，为天使投资人和养老企业的融资提供更好的帮助。此外，美国还通过多种创新金融产品吸引大量社会资本进入养老产业，其中最重具特色的就是REITs。截至2017 年，美国较大的四家养老地产REITs ( HCP.Inc、Ventas.Inc、Welltower.Inc 和SNH.O) 年收入规模总计达到8.6 亿美元，实现了相当稳定的运作。

(二)日本

日本是全球老龄化程度最高的国家，政府积极构建财政为主导、社会为主体的融资供给体系，引导民间资本进入养老产业。对于商业养老设施，政府会提供补贴、税收等优惠等手段起，机构入住人数达到50 人以上并符合《民营养老院设置和运营指导方针》，还可享受国家金融机构提供的长期低息贷款，以此鼓励社会资本进入养老领域。另一方面，日本实施了独具特色的护理保险制度。护理保险严格意义上来说是一种政府主导的养老服务金融产品，但由于其解决了养老服务的支付难题，激活了养老服务市场，也支持了养老企业的发展。2000 年日本通过的《护理保险法》以保险金融手段为大量的私营企业进入养老领域提供了支持，法案实施后的五年内全国的养老机构就已超过16 000 家，增长了约85%。

(三)以德国为代表的欧洲国家

欧洲一直以来都是公认的高福利国家，养老发展的资金来源主要是政府，但随着近年来欧盟经济增速放缓，政府开始大力支持民间资本进入养老产业，并在政府和市场的规则界定上愈加清晰。德国依赖其强大的银行体系，为养老企业提供全方位的金融服务，并尤其注重对中小型企业的资金支持，德国养老企业可以通过抵押银行、商业银行、保险公司及储蓄银行等多种融资渠道进行融资，以保持养老项目的持续运营。REITs 和住房反向抵押贷贷款也是德国养老产业重要的融资方式，德国境内55 至69 岁的人群中约有100 万人拥有市值超过10 万欧元的住房，这为住宅反向抵押贷款策略的实施攒下了庞大的消费主体。

三、我国养老产业金融发展现状

(一)我国老龄化现状严峻，金融支持养老产业迫在眉睫

我国近年来老龄化程度不断加深，截至2019 年60 周岁及以上人口2.54 亿，占比18.1%，远远超出了国际公认的10%的老龄化社会标准。从趋势来看，“十四五”期间中国或进入中度老龄化社会，2030 年之后65 岁及以上人口占总人口的比重或超过20%，届时中国将进入重度老龄化社会。养老和退休保障体系负担加重，财政补贴金额不断上升，养老金短缺将进一步加剧老年人的支付困境，而养老企业成本具有刚性，两方面因素叠加将对养老产业发的发展形成较大冲击。在此背景下，加快创新金融支持手段，有效保障养老项目持续稳定运营，解决企业长期资金缺口，是解决我国老龄化问题，推动养老服务业发展的必然路径。

(二)政策先行，我国养老产业金融的主要政策

早在2012 年国务院就发布了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，2015 年，国开行发布了《关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》，提出要在养老服务设施建设、网络建设、养老机构建设和服务人才培训基地建设等方面加大贷款支持力度；当年民政、发改等十部门联合发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》提出要加大对养老服务业的财政资金投入，鼓励通过财政贴息、补助投资、风险补偿等方式支持金融机构开展养老金融相关创新，拓宽信贷抵押物的担保范围。2016 年，银保监会发布了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，提出银行业金融机构要专门制定养老服务业信贷政策，创新养老服务业贷款方式，并支持符合条件的养老企业通过债券、股权市场上市融资。2019 年发改委进一步在《城企联动普惠养老专项行动实施方案》提出地方要综合利用“补贷债基购保”等各种政策工具，制定养老服务补短板组合融资实施方案，发挥开发性金融资金引领作用，对养老专项行动提供金融支持。

(三)我国养老产业金融现状和存在的问题

我国养老产业金融的发展总体来说是不完善的。虽然国家从政策层面为养老发展出台了诸多有利政策，但由于我国养老产业发展并不成熟，养老项目投资成本高、回收周期长，目前市场上能够完成从开发到顺利运营退出完整商业周期的项目极其匮乏，此外近年来国家对养老发展的引导从机构项目转向社区居家养老，这使得银行对养老行业的发展抱有观望态度，增加了企业的贷款难度和资金成本。另一方面，我国的金融市场为养老企业提供的金融服务产品有限，而REITs、住房反向抵押等方式在我国虽然进行了试点，但应用中仍然有较多需要解决的问题。总体来说，养老企业难以从金融市场得到长期、稳定的优质资金，金融对养老产业发展的支持远不到位，主要表现为以下几个主要方面。

1.支持政策粗泛，对于产业发展的支持较为单一，缺乏具体的落地政策

与发达国家社会逐渐步入老龄化不同，我国在很短的时间内进入老龄化，老龄化对经济金融各个方面都带来了较大冲击，而如何抵御老龄化影响，并借助发展养老金融完善我国金融行业，是一个需要长期实践、持续研究的系统性课题。进入21 世纪以来，我国的老龄化程度快速加深，养老政策接连出台，大部分却集中在结构性、框架性、方向性宏观政策指导方面。政策不够细化，一方面使得养老企业仍然只能通过传统的银行贷款融通资金，资金成本居高不下，另一方面，金融机构缺乏政策细则，在落地执行层面上缺乏具体指导，导致政策支持无法精准到位。此外，虽然我国营利性养老设施在养老产业的建设发展中影响很大，但我国政府对营利性养老设施的优惠政策幅度小，营利性养老项目融资还有一定的难度，减缓了养老产业的发展步伐。

2.金融支持的支持方式单一，对养老产业的特殊性考虑不足

养老产业尤其是养老机构项目，其运作模式类似于长租公寓，但是从面对的客群来看，养老机构客群的消费能力有限，这进一步加剧了机构运营企业的现金流紧张状况。对养老企业的金融支持应充分考虑其现金流特点，采用REITs 等创新金融手段，在推动养老成本变现的同时，也促使养老企业关注核心运营状况，实现高品质的互促发展。我国目前融资渠道比较单一，融资创新不足，REITs、PPP等具有发展前景的融资方式还需要时间去不断探索和验证，银行贷款渠道多、融资便利，一定程度上导致了养老企业过度依赖银行贷款，而养老企业本身的经营状况不佳使得资产负债率居高不下，增大了企业的融资风险。

3.养老产业金融体系不健全，缺乏有效的金融服务支持

任何企业的融资都离不开担保、法律、咨询等方面的服务和支持，发达国家在养老企业融资方面建立了专门的平台和管理机构，帮助养老机构顺利取得融资资金，而我国在相关的金融支持方面还比较欠缺。过去一段时间，我国养老机构主要是福利性质的养老院，其融资依赖于政府主导的融资过程。而大多数近年来才兴起的市场化养老机构，都很难像过去那样取得政府背书的诸如担保等支持，进而难以获得融资。此外，我国专业的融资服务机构还很不成熟，虽然近年来随着我国金融产业的发展已经取得了长足的进步，但国内融资服务机构能力层次欠缺，高水平融资机构稀缺仍然是不争的事实。

4.养老项目本身不成熟，运营能力不足，使得养老主体承贷能力弱，难以获得信贷支持

从国际范围内来看，美国、日本与德国养老企业由于具备较为成熟的运营模式，能够保证企业获得良好的盈利，本身具备较强的融资能力，能够主动降低财务风险，融资相对比较主动；新加坡与我国相比，虽然养老产业的发展都比较晚，但新加坡的政府对养老产业给予了从财务到税务等多方面的大力支持，其养老企业也具有较高的融资能力。而我国养老企业大部分都不是专业化的养老规模企业，其发展养老的逻辑大多是为其主业发展铺路和引流，企业缺乏科学有效的管理机制和资本运营能力，财务信誉既缺乏运营数据支持，也缺乏内控机制支持，盈利情况一般也不太理想。同时，我国近年来金融管控不断加强，尤其对放贷、投资项目的管理更加严格，这进一步增加了养老企业取得融资的难度。

四、我国养老产业金融发展的改善对策

(一)完善养老产业金融法律和政策体系

党的十九届五中全会提出要实施积极的人口老龄化国家战略，“十四五”是我国实施积极应对人口老龄化国家战略的开局阶段，我国应该加大社会养老保障体系及相关的法律、法规的完善力度，在目前顶层规划、框架政策的基础上，加快出台养老产业金融的实施细则和具体指导方案，尤其在养老企业低息贷款政策、用地优惠政策、床位补贴政策等方面，充分引入金融手段保障养老企业的运营资金流，将对养老产业的支持落在实处，降低企业的投资成本与投资风险，提高投资养老产业的收益，将更多社会资本引入养老项目投资。同时，要进一步丰富政府对养老产业的支持方式，除加强养老企业的各项优惠补贴政策外，要强化研究政府担保、转移支付等多种手段，形成统一的政策体系，加大对小型企业或民间资本建设养老地产项目的优惠力度，提升养老企业的财务信誉，降低融资难度。

(二)丰富融资渠道建设多层次立体化的养老产业金融体系

世界上发达国家的养老实践经验表明，养老项目对资金的需求量大，占用时间长，单一的融资方式很难支撑持续运营需求，我国应充分应用互联网金融、REITs 等金融创新手段，在满足养老产业融资需求的同时，做好风险管控，保障产业金融健康发展。进一步明确养老PPP 项目的主体职责、利益分配等机制问题，促进PPP 运作方式多元化，培育一批带头示范项目，全方位提升PPP 养老项目对社会资本的吸引力。大力推进REITs 融资方式立法研究，规范公司运营条件和运营秩序，切实保障投资者权益安全，鼓励市场主体在一定规则下自发探索资本与养老项目融合的案例。灵活运用互联网金融手段，尤其是对于小微养老机构，鼓励互联网金融机构自发探索“互联网+金融+养老产业”模式，为小微养老机构提供融资支持，并给予一定的风险补偿。此外，在利用金融创新手段的同时，要充分做好风险管控，严格完善项目筛选和审核机制，制定充分的信息披露规则，建立和完善风险预警及干预体系。

(三)建立针对养老企业的风险投资担保体系

由于我国养老产业市场上缺乏一个较为完善的养老发展模式，这就需要在养老产业金融中充分发挥风险投资的作用和价值，帮助企业厘清模式，优化运营，而没有一个健全的风险投资担保体系，养老产业金融是不可能完善的。国家应该针对养老产业特点，成立再担保机构或再担保基金组织，形成担保的风险分散机制，担保机构应在担保形式、责任界定、比例分派、信用评估等方面进行探索和创新，打造高效完善的风险担保机制。同时，政府也应加强对担保机构的资金来源支持，拓宽资金渠道，建立长期稳定的资金注入机制，以充分应对养老产业的整体运营风险。

(四)适时适度扩大养老专项债券融资发行

早在2015 年，发改委就下发了《养老产业专项债券发行指引》，2018 年《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》进一步提出支持处于成熟期的优质养老服务企业通过发行企业债、公司债、非金融企业债务融资工具等方式融资。政府要积极落实相关文件精神，引导养老企业把握政策机遇，依托金融市场探索研发养老债券产品，并在符合要求、手续齐全、保障完善的条件下，尽可能地缩短审批流程，提高过审效率。同时，相关部门也要做好债券发行后的监管工作，根据募集资金的使用去向和使用情况，建立透明完善的信息发布机制，确保募集资金能真正用于支持养老企业发展。

(五)通过发展养老私募股权基金等形式强化民间资本引入

当前我国政府面临着较大的财政支出压力，必须通过多种形式引入民间资本解决企业融资难融资贵的问题。国家应鼓励养老产业对私募股权基金等民间资本的吸引力，通过打造特色养老产业园区设立政府主导的养老项目投资基金，实现政府引领的民间资本参与。进一步放开对机构投资者的限制，鼓励社会资本以多种模式充实股权投资基金的资金来源，让更多的社会资金进入合伙制私募养老产业股权基金投资领域，为投资者提供资产配置解决方案。以《合伙企业法》为基础，完善合伙制私募养老产业股权投资基金法律法规，切实保护好合格投资者的利益。■