高校固定资产管理绩效审计风险研究

雷巧萍 占友林 陈云倩 华南理工大学审计处

一、研究背景

近十几年，在科教兴国的大背景下，各级政府对高等学校财政性投入在逐年增长，高校本身在开展科学研究、培训办班，接受社会捐赠等方面收入额也在快速增长，各类经费所购入的固定资产占支出也是不小的数据，信息公开数据反映大部分高等学校固定资产在高校固定资产中所占比例较高，很多重点高校已经接近固定资产总额的一半以上。特别是近几年高水平大学建设和重大科研项目、改善办学条件等专项经费的投入，高等学校大型仪器设备、基本建设投入加速增长，随之产生的固定资产投资可行性分析、固定资产采购及招投标、固定资产管理和使用、固定资产管理绩效等现实问题。从国家政策层面来看，2020年12月30日国务院出台了行政事业性国有资产管理条例，管理条例要求：各部门及其所属单位应当按照国家规定建立国有资产绩效管理制度，建立健全绩效指标和标准，有序开展国有资产绩效管理工作。国办发〔2018〕82号文件要求将财政资金逐步纳入到绩效管理的大范围中来，对发现的问题要追究相关人员的责任，从而促进使用单位管好用好财政资金，提高财政资金使用效益。2016年审计署也出台文件要求加强公共资金绩效审计，要关注财政资金支出的实施效果，要能整合专项资金，盘活存量资金，提高资金的使用绩效。在国家政策的要求下，近年来，各地高校纷纷开展了各种形式的固定资产管理绩效审计，审查固定资产使用中问题及管理效率情况，对固定资产采购中资金的经济情况、固定资产使用中的效率情况、固定资产管理的效果情况进行评价，发现并揭示问题，提出提高改善绩效的管理建议，为完善高校治理结构，促进高校建设和发展中发挥审计“经济卫士”作用。但由于高等学校固定资产管理绩效审计中存在专业性强、涉及范围广、情况复杂等因素，会导致审计的结论与被审计单位的现实情况可能不太相符，这种可能性就是审计风险。作为高校审计人员，如何在做好固定资产管理绩效审计工作基础上，又能降低审计风险，是审计工作者必须思考的问题，笔者首先研究了高等学校开展固定资产绩效审计中可能面对的各种审计风险，然后针对性地提出了促进高等学校开展固定资产管理绩效审计的对策，希望通过研究，能促进高等学校固定资产管理绩效审计项目的顺利开展，促进高校内部审计事业的发展。

二、高等学校开展固定资产管理绩效审计的风险

笔者长期从事高校内部审计工作，结合多年审计工作经验，结合内部审计事业的发展、高校固定资产的特点和新时期的绩效审计要求，对高等学校开展固定资产管理绩效审计风险做了些梳理，笔者认为，现行的审计风险可能由于以下因素产生：

(一)被审查固定资产项目的绩效目标不够明确，审计人员难以判断绩效指标完成程度

在固定资产管理规范方面，现有国家政策只对大型仪器设备建立开放共享平台有要求，要求拥有大型仪器设备单位向社会开放、向有需要的单位开放共享大型仪器设备。这类管理办法一方面可以避免设备闲置，造成资源浪费，另一方面可以提高大型仪器设备的使用效率，发挥资源的最大效能。但国家共享大型仪器设备的办法仅规定了各单位要共享大型科研仪器设备，并规定了开放共享及考核和奖惩措施，但未对高等学校固定资产管理绩效目标进行规定，可以说现阶段高等学校固定资产管理是缺乏绩效目标的。审计实务中，由于固定资产种类繁多，不同种类、不同的价值、不同功能的固定资产绩效目标不够明确，或者根本就没有，让我们的审计人员难以判断绩效指标完成程度。从现实的角度看，固定资产的使用和管理者，即是技术专业人士，又是有可能想规避考核和检查的人，没有人愿意主动去接受检查和考核。这就造成绩效目标难以确定，绩效审计工作效果大打折扣。现行审计实务中，审计人员只能是尽可能发现管理漏洞，提出管理建议，建议尽快出台国家固定资产管理政策、建议学校资产管理部门出台固定资产管理文件，建议学校完善立项环节的可行性研究报告评审、自评报告评审，力争做到绩效管理目标相对科学、合理。

(二)受评价指标体系复杂多样化的影响，审计程序也不固定，给审计评价带来风险

高校教学专业多样，学科建设多样，科研项目多样，基本建设也因教学、科研或学科建设多样化而有不同的特色，这种特色在国家重点实验室基本建设和学科建设中尤其体现充分，在高校这种多样化格局下，固定资产绩效评价指标体系也必然复杂多样，造成绩效审计的审计程序也会有所不同，这就对审计工作带来了风险和挑战，要求审计人员不仅要有丰富的经验，还要求审计人员认真细致地工作，针对不同的审计对象，不同的评价指标体系去认真熟悉和理解，客观公正地去评价。受制于评价指标体系复杂多样化和审计程序的不固定，加上可能受到审计人员工作能力的限制，审计人员稍有不慎，就会可能有两类审计风险发生，一是评价结果不被高校那些专家和教授的认同，甚至否认审计评价结果，直接上报管理层面，因审计质量受到质疑而带来风险。二是受工作量大，审计人员需求量大的影响，不同审计人员因主观指标评价存在差异，受到被评价单位的质疑，产生不信任风险。

防范这类审计风险的方法主要是审计组在确定评价体系和审计程序时，尽量充分与被审计项目管理层进行协商，机制可以灵活点但不要失去客观公正的原则。

(三)前端的财务部门负责的绩效评价流于形式，现行的绩效评价不涉及固定资交管理绩效评价，加大了固定资产管理绩效审计工作风险

国务院有关实施预算绩效管理的政策中，规定了绩效评价的组织管理与实施内容，要求绩效评价组织管理由财务部门牵头，制订相关管理制度，并定期会同有关部门对下级单位自评结果进行检查。但现实中，由于财务部门现在业务功能和人员结构没有能力开展绩效评价，大多数只能督促使用部门自我评价，并把责任落实到使用单位，财务部门在下级单位自评的基础下汇总作为评价结果。从财政部层面，有文件规定可以委托第三方机构进行绩效管理评价，并要求第三方机构实行受托工作成果责任制，确保预算绩效管理结果有人负责、有源可溯。近期财政部又制定对第三方机构预算绩效评价业务监督管理的有关规定，但由于这两个制度只是针对预算项目支出绩效评价，对项目评审后在用的固定资产管理绩效评价没有涉及，加上高校固定资产的专业性和复杂性，第三方机构在有限的专业人员和时间内，绩效评价结果也近乎流于形式。现行的固定资交管理绩效评价体系流于形式，加大了固定资产管理绩效审计工作风险。

(四)被评价单位提供的固定资产管理绩效审计评价相关资料较低的可靠性，带来了审计结果不可靠的风险

固定资产管理绩效审计评价资料中，一部分依据的是被评价单位或项目的固定资产会计资料，一部分依据的是会计资料以外的项目单位管理资料、更多的还有从被评审单位收集到的固定资产使用和管理方面的其他资料，有的还涉及到技术层面。所有审计评价资料的可靠程度都可能对绩效评价的结果产生影响。现实中，审计人员只可能对会计信息资料真实可靠性能够有一定的判断能力，其他资料的真实可靠性无法判断，很多时候需要借助外聘专家协助完成，这就可能导致绩效审计评价的结果不可靠的风险。另外现实中还存在因外聘专家的独立性问题影响评价结果客观公正性。现实审计中，可以采用多渠道多方面互相证明的方法科学收集被审计项目资料，来保证所收集资料的真实可靠性，在聘请专家时，尽量选择独立性强的外聘专家协助审计工作。

(五)能否做出客观公正的固定资产管理绩效评价,存在一定的审计风险

在有限的人员、有限的时间、有限的技术条件下，能否做出客观公正的绩效评价是绩效审计的重点，也是难点，如果审计部门不能保质保量地完成审计任务，实现审计目标，就会产生审计风险，甚至受到追究责任。现实中，内部审计机构认识到了固定资产管理绩效审计工作的重要性，但是也认识到了其审计风险的存在。解决的思路是，审计人员通过参与固定资产管理绩效评价过程，挖掘出设备采购、招投标、管理、运行过程中的各种管理漏洞，让管理层看到固定资产管理绩效审计的成果，也让管理层意识到固定资产管理绩效审计发挥的重大作用，比如：发现重复购买设备造成资金浪费、设备闲置造成资源浪费，利用购买设备收受回扣等等违法行为；当然也可能发现固定资产管理规范，并且能充分发挥资产资源作用，还能为学校科研和学科发展作出重大贡献的正面案例，建议在学校层面表扬，起到奖善惩恶的作用。总之固定资产管理绩效审计工作要真正的做好不容易，此固定资产管理绩效审计工作真的是“任重而道远”。

三、促进高等学校开展固定资产管理绩效审计的对策

结合笔者多年从事高等学校审计的经验，在现有条件下，笔者认为促进高等学校更好地开展固定资产管理绩效审计项目，可以从如下几个方面着手：

(一)利用专家团队，建立和逐步完善固定资产管理绩效目标，逐步完善固定资产绩效审计机制和效益评价指标体系

高等学校是一个大集体，有共性也有特性，要发挥集体的力量，加强高等学校间的审计经验总结与交流，要充分利用高等学校专家学者汇集的良好资源，以科研课题或研讨等形式，建立和逐步完善固定资产管理绩效目标，对固定资产绩效评价指标的研究，要在国家政策的范围内，评价同行和现行的绩效评价指标体系的基础上，综合固定资产管理部门，固定资产使用单位、财务部门、项目管理单位、效益审计部门、技术领域等方面的专家进一步完善指标体系，制定出切合实际、科学合理的、能够定性定量分析的绩效评价体系。在完善绩效评价体系的基础上，也要同步制订固定资产管理绩效审计制度，规范审计行为。对于做得好的学校，要向全国教育审计层面推广，促进更多的高校在固定资产管理绩效审计工作中发挥作用。

(二)结合其他审计项目共同开展，有效实现固定资产管理绩效审计目标

审计人员人手少，任务重是高校审计的现状，在固定资产管理绩效审计项目的开展上，最好与经济责任审计项目结合开展，能在全面深入地了解被审计单位综合管理情况下开展固定资产绩效审计能起到事半功倍的效果。比如经济责任审计项目，要对被审计单位固定资产使用和管理情况进行评价，如果同时开展固定资产管理绩效审计，将人才物有机结合评价，更能找准问题，提出切实可行的管理建议，整改起来更及时更有效果。其次，还可以灵活地将固定资产管理绩效审计项目与预算执行审计项目、专项资金审计项目等其他审计项目结合，在其他审计项目中，加入绩效评价内容，能更高效地完成绩效审计工作，实现绩效审计目标，这也是国家层面希望审计部门发挥作用的地方。

(三)培养综合素质审计人员，是保证内部绩效审计质量的源泉

对内部审计工作而言，审计的质量，是审计部门立足之本。审计质量的提高，当然离不开审计人员素质的提高和审计人员结构的多元化。绩效审计工作不仅要有懂财务、审计的人员，还要有懂管理、懂法律、合同的人员，固定资产管理绩效审计还要有懂工程、科学技术的人员，所以，培养审计人员多方面综合素质，是保证内部绩效审计的工作质量的重要保障，也是促进高校审计工作全面发展的长效机制。

(四)建立审计工作问责机制，同时建立审计成果的充分运用于被审计单位的奖励机制

绩效审计结果是否得到被审计单位充分有效的利用，审计人员是否能发现管理漏洞，是否在被审计单位提高效率中发挥作用，是审计部门绩效审计工作开展成效的关键点。工作要有效，无效必问责，因此应建立绩效审计结果的问责制，对确实将绩效审计成果运用于被审计单位的并发挥作用的实施奖励政策，建立“责、权、利”对等的审计责任追究和奖励制度，奖勤罚懒，促进绩效审计向纵深发展。

(五)合理有效地规避绩效审计风险，完善审计部门治理机构建设

审计人员应该发现未能发现被审计事项的问题，就会产生审计风险。有的时候是审计人员责任心不强，重要审计程序实施不到位，未能发现问题；有的时候是由于审计人员在利益面前失去原则性，收取了不当利益，未能揭露问题，这里不一一列举，这类事件发生后，纵然事后有追究责任，也是亡羊补牢，审计风险已经产生，给审计部门声誉造成的影响也不可挽回。

因此要规避绩效审计风险，审计部门治理体系的建立尤为重要。结合审计工作经验，笔者认为，可以从如下方面着手：建立和完善审计工作制度、实行审计组长负责制，审计部门建立审计工作底稿三级复核机制、建立审计工作质量评价指标体系，加强审计人员职业道德教育。只有从制度入手，教育入手，才能从各个方面去有效地规避绩效审计风险的发生。

四、结语

绩效审计是一个顺应时代和国家要求产生的新生审计工作，很多的不确定性因素，给审计工作带来了很多不确定风险。作为高等学校审计工作者来说，要做好固定资产管理绩效审计工作，一方面要正视风险的存在，另一方面，尽可能地运用好内部审计操作规范，将审计风险降到最低。笔者通过研究，深刻地剖析了固定资产管理绩效审计存在的风险，并根据现实情况提出了一些对策。由于绩效审计工作的法律法规还处于逐步完善阶段，固定资产管理绩效审计项目的开展还是在摸索阶段，笔者希望通过本文所做的研究能对理论研究和实践工作有所助力。