编制采购文件时容易触及的政策风险及其防范措施

广西壮族自治区林业科学研究院

引言

从实际所处的基本地位角度展开阐释分析，政府采购工作是我国各级政府在组织推进日常业务过程中需要涉及的重要内容，在全面系统学习掌握相关政策条件下，科学恰当完成采购编制工作环节，能支持各级政府开展的采购工作，顺利获取和实现最佳效果。

一、政府采购政策的复杂性是导致采购单位容易触及政策风险的根本原因

（1）从直接性和间接性来看，政府采购政策既有直接作用于政府采购规范的政策，也有外溢性政策。这类外溢性政府采购政策很多是隐形的，但同时又是硬性的，从而导致在政府采购实际中难以把控，如果不仔细研究并予以防范，极易触及政府采购政策风险。部分采购人在政府采购评分项设置了将机械类、化工类、农林类等行业龙头企业或者其他类似的荣誉奖项作为加分项，但如果仔细研究这些荣誉奖项的评定办法，大多都有诸如注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等条件因素，从而就违反了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第三条的有关规定。

（2）政策本身的不明确导致各方当事人甚至于监管部门对政策理解和执行产生差异。政府采购政策来源的多元化，采购形式的多样化，使得政府采购政策的有些具体要求和规定说不清道不明，往往是各方当事人甚至于监管部门都在政府采购实践中一边发现问题，一边解决问题。

政府采购各方当事人甚至监管部门，都没有一个正确的理解，导致2018年财政部组织对2017年政府采购项目抽查时，绝大多数采购人或代理机构因违反这一条规定被处理（一般都是给予采购人或代理机构行政警告处理）。经过一年多的强力纠正，现在又有点矫枉过正，从而导致部分采购人或采购代理机构为避免违反这一条规定，在设置评分办法时，只要不能量化的评分因素，都不设置，或者将本来应该可以由评委根据自身水平自由裁量的评审因素，比如服务方案、技术方案、实施方案等强行简单量化，使专家评委成为一个简单的“评审机器人”，无法发挥专家评委的专业优势。

（3）各级政府“目的性扩张”的政策加码导致政策理解和执行的混乱。《立法法》确立了“上位法优于下位法的原则”，但由于政府采购工作的特殊实际，这一原则并不是很适用于这一领域。因为采购单位和采购代理机构面对的是当地的监管机构，不可能直接违反当地的政策。我国目前的政府采购不仅有提高采购资金的使用效益、强化宏观调控、活跃市场经济、保护民族产业的功能，还附带了推进反腐倡廉、加强廉政建设的功能。各级政府或监管部门为了提高政府采购的廉政建设功能，自行出台加码政策。但这种目的性扩张的政策加码往往会引起政策理解和执行的混乱。这不仅造成政府采购各方当事人执行政策的混乱，也造成监管部门监管尺度无法把握。

二、目前较易触及的政策风险

笔者通过多年的政府采购工作实践，梳理了近几年政府采购的相关政策，研究了大量质疑投诉及行政处罚案例，发现采购单位在编制采购文件过程中违反政府采购法规的现象种类很多，但归结起来，常见的且容易带来不良后果的主要有以下几方面：

（1）以不合理的条件对供应商履行差别待遇或者歧视待遇。也是采购单位在编制采购文件实践中出现问题最多，受处罚最多的行为。具体到实际工作中，该行为常见于以下几个方面：

第一，在资格要求中要求“投标人财务状况良好（不允许存在年度利润为负数等不良状况），提供经审计的财务报告”。这一行为违反了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）第三条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号）第十七条以及《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条第三款的规定。

第二，招标文件设置与所要求提供的货物和服务质量无关条款。例如：广西百色市某县发展和改革局在“村级扶贫电站建设项目货物设备采购”项目招标文件中设置与所要求提供的货物和服务质量无关条款，构成对供应商实行差别或歧视性待遇，被当地监管部门根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第一款、《中华人民共和国政府采购法》第七十一条第一款、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六十八条之规定给予警告的行政处罚（政府采购信息公告〔2020年第6号〕）。

第三，采购需求中的一些相关要求指向特定供应商、特定产品。比如经常有采购文件里面有诸如“仪器尺寸：360mm×260mm×500mm；仪器重量：净重30kg；显示功能：10.4寸触摸彩屏”等指向特定供应商、特定产品的描述（对非标准技术参数的正确描述应该设区间值）。更有甚者，有些采购单位在采购需求中直接简单复制产品说明书，使得采购需求中出现诸如“异常强大的运行日志功能”，“对疾病进展程度的判断，疗效评价及预后判定具有重要价值”等广告宣传用语。

（2）采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应，这也是采购单位编制采购文件时较常见的问题[2]。这个问题主要表现在以下几个方面：

第一，评分标准设置了区间分。如广东省某航道事务中心在“榕江出海航道维护疏浚项目”采购项目招标文件“技术评分表”中对第1项至第8项评审因素共16项评分标准均设置了区间分，被广东省财政厅根据《中华人民共和国政府采购法》第七十一条规定作出警告的行政处罚（粤财罚〔2019〕22号）。

第二，评审标准中的分值设置与技术要求和商务要求的内容不相对应，也就是说评分办法里面的内容没有体现采购需求。比如广西某区直单位在采购广告宣传品的采购文件中，在评分办法的“货物性能分”中，第三档分值要求技术参数3个以上正偏离。但实际上，5个分标中，没有一个分标的技术参数能够让竞标人达到正偏离，有一个分标竟然没有一个能达到正偏离。

第三，在对投标文件的设计、实施、售后服务等方案分档和设置评审分值时，不是要求评审委员会对各投标人提交的方案独立进行评分，而是要求评委集体讨论，在各投标人之间横向比较，划分“一般、良好、优秀”等档次。

（3）采购需求不完整，不明确。据分析，采购需求不完整，不明确的现象主要表现在3个方面：

第一，主体内容不完整。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十一条明确规定了采购文件的完整性涵盖7项内容。采购单位在编制采购文件的采购需求时，往往仅考虑完成采购项目所需要的因素，而忽略了政府采购政策所要求的规范。所以，采购单位必须逐条对应，检查采购需求的内容是否包含财政部令第87号所规定的7项内容[1]。

第二，具体要求不完整。比如有些采购单位在采购仪器设备时，要求配备打印机，但对打印机的数量、技术参数方面的要求没有描述，或者虽有描述，但不够完整，造成投标人无法选型和报价。

第三，采购需求描述不够精确、规范，合理。例如有些采购文件里面的采购需求描述“要求所投货物为货物生产厂家的最新型号”，这是不明确、不规范的。正确的表述应该是将“所投货物为货物生产厂家的最新型号”这类要求用通用技术、功能描述语句描述出来，否则会造成供应商的质疑或评审现场评标委员会成员因理解不同引起争执，从而导致评审工作无法顺利进行。

三、政府采购政策风险防控措施

政府采购政策，无论是哪个层次的，也不管是直接还是间接的，各采购单位都必须遵守，否则，就有可能造成供应商的质疑投诉，轻则导致项目废标，影响采购效率，重则造成监管部门的处罚。所以，在政府采购各环节特别是在编制采购文件环节政策风险防控非常重要。在此，笔者提出几条浅见以资借鉴：

（1）选择高质量的采购代理机构。责任心、执业水平、工作人员的素质是采购单位选择采购代理机构的基本标准。一个优质的采购代理机构，在代理采购项目的过程中，不仅要熟悉业务，准确把握政府采购政策法规，还要有相当的责任心，敢于指出采购单位提供的采购需求和评分办法中不符合政策的问题，并提出合理化建议。而不是简单地将采购单位提供的采购需求和评分办法套入模板，走完流程了事。更不能为了自己的私心有意将采购单位带偏。从以上列举的案例我们知道，监管部门对违反政府采购政策的行为作出的处罚不会因为采购单位是委托采购而放松或减轻对采购单位的处罚。

（2）采购单位负责政府采购工作人员要提高自身的综合能力。不仅要对现有的政府采购政策要充分了解和熟悉，对国家层面、监管部门层面以及相关部门出台的政策要及时学习和掌握，并时时关注政府采购政策新动向。还要适当熟悉和了解本单位具体部门常用的材料设备、服务内容等方面的知识。只有这样，才能敏锐察觉采购文件中出现的问题。

（3）收集了解各地区监管部门出台的政府采购负面清单。目前，很多地区的政府采购监管部门为规范政府采购文件的编制，纷纷出台了政府采购负面清单，明确了哪些因素是可以作为资格条件和评分条件，哪些因素是禁止作为资格条件和评分条件的。

（4）在采购文件中将供应商获得的荣誉、资质等设为资格条件或评分办法时，一定要参考研究一下该荣誉、资质的评定办法中是否有不符合政府采购政策的内容。

结语

总而言之，如果采购单位从事政府采购工作人员能够做好以上编制或审核采购文件的相关工作，就一定能防范政府采购政策风险，编制出既符合政府采购政策的规范要求，又符合本单位实际需求的采购文件。更能为本单位的经济建设发展做好服务支撑。