《政府会计制度》改革下事业单位财务内控分析

金鑫 东营市人民检察院

引言

新修订的《政府会计制度》已于2019年1月执行，较之修订之前，其在诸多方面对事业单位财务内控提出了要求。为此，当前有必要在新修订的《政府会计制度》背景下，对事业单位财务内控策略展开分析。“财务内控”涵盖了资产管理和资金管理两大领域，在传统会计制度下，事业单位存在着“占山为王”的经济行为特征，而在新修订的《政府会计制度》下，过多的固定资产存量将增大事业单位的折旧费用，从而以“成本”拉低单位的财务内控绩效。随着“收付实现制”向“权责发生制”转变之后，追求预算资金的配置效益成了资金管理的价值取向。

一、相关研究述评

（一）相关研究

目前有研究认为，事业单位在适应新修订的《政府会计制度》体系下，加强财务管控构成其主要的工作内控。事业单位应对财务管控中存在的主要问题进行总结，加强对其《政府会计制度》的认识，对财务问题进行有效的发现和改善。有观点指出，事业单位财务工作需要有一个适应的过程，而在这个过程中也是事业单位财务内控最容易出问题的阶段。为此，在新修订的《政府会计制度》下，需更好地推动事业单位财务内控建设发展。有学者也意识到，财务内控是事业单位管理的核心与关键，财务内控的科学、有效，会对事业单位整体发展造成一定影响。其他的研究观点还有，事业单位在长期的运行发展过程中具有其自身的特点，如何加强事业单位内部控制建设以适应新制度对财务管理的要求，值得深思。加强事业单位的财务内部控制，可以对事业单位权力进行进一步的规范，保证我国国有资产取之于民用之于民，减少事业单位成本支出，更好地提供优质的社会服务。

（二）研究评析

从以上的观点中不难知晓，在新修订的《政府会计制度》实施之后，学界和业界涌现出对事业单位财务内控转型议题的讨论。就目前所形成的观点而言，部分仍主要在原则层面对完善财务内控提出了建议，部分则以具体的事业单位主营业务为对象，探讨了完善财务内控的现实意义。从中不难发现，目前在相关议题的研究中，还较少下沉到事业单位的专项财务内控活动之中。

二、事业单位财务内控所存在的不足

围绕2019年以来的事业单位财务内控现状，现有不足可归纳如下：

（一）在财务内控中忽略资产的技术关联性

专用性资产构成了事业单位服务社会的物质基础，所以根据区域社会经济发展趋势，动态购置专用性资产无可厚非。然而，在财务内控实践中，往往根据资产归口部门的使用申请匹配相应预算，而未能对该专用性资产与单位存量资产间的关联性做出判断。关于这一点，在高校系统的实训室建设中较为突出。要求在财务内控中对增量资产与存量资产的关联性做出判断，似乎超出了财务部门的职责范围，但在新修订的《政府会计制度》下，财务内控却要追求资产保值增值的目标。因此，判断增量资产与存量资产间的关联性，又成了当前财务内控的职责。

（二）在财务内控中弱化专项资金使用监管

事业单位在专用性资产购置中严格执行政府采购流程，但在流程中却存在着弱化资金使用监管的现象。具体反映在，在资产采购立项并给予配套资金后，财务部门便简单作为“出纳”的角色而存在，并不重视资产购置过程中的资金使用效益。事实上，随着专用性资产招标工作结束后，紧接着便涉及资产到位、相关人员培训、人机磨合等工作。财务内控若是弱化专项资金使用监管，则会在相关人员培训、人机磨合等环节出现资金低效配置的问题。

（三）在财务内控中缺乏资金效益评价机制

新修订的《政府会计制度》对事业单位预算资金使用效益提出了要求，那么如何评价专项资金使用效益则成了问题。尽管在事业单位分类改革中，已明确了事业单位可以开展与市场接轨的有偿专业技术服务，但仍未能在单位内部形成基于“成本——收益”的评价机制。现实表明，有偿服务所得只作为单位创收收入，主要纳入绩效分配的范畴。由于在财务内控中缺乏资金效益评价机制，便导致在原则上能够明确当前《政府会计制度》的指示精神，但在财务内控操作中却无现成的解决方案。

三、《政府会计制度》改革驱动下的策略

根据上述，《政府会计制度》改革驱动下的财务内控策略构建如下：

（一）解析《政府会计制度》落实技术细节

随着新修订的《政府会计制度》出炉和落地，学界和业界都对其进行了系统解析，但对财务内控技术细节的指导却较为鲜见。为此，当前需要结合事业单位主营业务类型，落实相应的财务内控措施。具体的策略为：应建立平衡“资产折旧”与“资产贡献”之间的分析手段，使得在提升事业单位专业技术服务能力的同时，能够控制高企的固定资产折旧费用。对此，可以在“产出/投入”关系中进行分析，即在“投入一定时，应实现产出最大化”。这里的“产出”指向事业单位直接和间接助力区域社会经济发展的绩效。提升绩效的措施则是，加强资产之间的技术关联性，使之在应用中获得“1+1〉2”的效果。

（二）多维度提升财务内控的职能地位

财务内控需要在加强事业单位专用性资产间的技术关联性发挥建设性作用，具体便是以资金预算为约束，倒逼资产间技术关联性的形成。为此，便需要多维度提升财务内控的职能地位。具体的策略为：① 在《政府会计制度》的精神导引下，应使财务部门全程参与专用性资产的立项论证，并在论证中提出资金约束条件，并与各方一道对本次采购所获得的“产出/投入”关系进行研判。② 为了使财务部门发挥建设性作用，则需对财务人员开展岗位培训。培训的主要内容围绕单位主营业务类型、专用性资产技术特性、技术关联性要求等，对财务人员开展专题培训，增强他们参与立项论证的能力。

（三）加强联动夯实事前事后内控工作

平衡“资产折旧”与“资产贡献”，还需要加强各部门之间的联动，夯实财务部门的事前和事后内控工作。具体的策略为：与资产归口部门联动夯实招投标阶段的内控工作，这里的工作重心在于合理设计专项资金拨付方案。经验表明，供应商追求迅速回款，归口部门则追求资产迅速到位使用，而其中的质量管控却存在漏洞。为此，建议采取三段式拨付方式，即首付款（一般为20%）、资产验收合格并到位的款项（可以为50%）、免费提供操作培训并直到相关人员能力达标的款项（30%）。提供三段式的付款方式，便能倒逼供应商、资产归口部门认真履行合约条款的要求。在评价相关人员能力达标环节时，需得到国资部门、专业技术部门（或者第三方专业机构）的配合，并以共同背书的形式落实主体责任。

（四）基于现实开发资金效益评价模式

由于事业单位不具备成本收益比较的条件，所以需基于现实开发出可操作的资金效益评价模式。具体的策略为：仍然引入“产出/投入”关系，并以“投入一定，产出最大化”为原则。“投入”是在立项的基础上实施的，所以这里的关键在于解决“产出”的评价问题。本文认为应围绕着专用性资产的技术关联性、专用性资产对社会专业技术服务的贡献分类进行评价。前者，可以在专家测评、技术关联部门自评的基础上进行开发。后者，则可以对社会受益主体的满意度调查、预算资金节约程度（实际投入的资金/计划投入的资金）的基础上进行开发。

结语

随着新修订的《政府会计制度》出炉和落地，学界和业界都对其进行了系统解析，但对财务内控技术细节的指导却较为鲜见。为此，当前需要结合事业单位主营业务类型，落实相应的财务内控措施。财务内控需要在加强事业单位专用性资产间的技术关联性发挥建设性作用，具体是以资金预算为约束，倒逼资产间技术关联性的形成。为此，需要多维度提升财务内控的职能地位。平衡“资产折旧”与“资产贡献”，还需要加强各部门之间的联动，夯实财务部门的事前和事后内控工作。由于事业单位不具备成本收益比较的条件，所以需基于现实，开发出可操作的资金效益评价模式。