国库集中支付下高校账户管理问题及对策

张欢 江汉大学财务处

引言

各普通公办高校自身作为账户管理的主体责任人，围绕以零余额账户为主体的账户体系进行管理。由于各高校不断扩大规模，二级部门大量增加，加上最新的支付软件和结算系统的开发和使用，账户管理的新问题和新挑战均摆在各高校面前。如何适应账户管理的最新趋势，严格防范洗钱、逃税等各种账户管理风险，各高校财务部门和其结算中心等执行机构任重而道远。

一、高校账户管理现状与问题

（一）零余额账户体系固有特征限制了高校新业务发展

1.预算编制的局限性限制了高校的融资容量

各个高校每年融资需求的不确定性越来越大，今年的贷款预算编制不可能保证合乎明年使用的实际情况。此外，财政支付指标下达经常不及时，对高校的急用和临时融资的需求无法起到支付作用，导致了高校在基础设施建设和设备采购等方面出现融资缺口，形成开立贷款转存款账户的根源。

2.国库支付系统中资金退回流程的限制

根据各地方财政规定，高校对于支付给教职工、学生和往来单位的款项，如果发生由于账号、户名不符等原因退回零余额付款户挂账时，应该先退回原指标。这种工作流程太复杂，严重拖慢了实际的付款速度和预算的执行。

3.近年来的新兴业务，需要开立新的专业存款账户

现在很多高校都有外教、外国留学生，同时也普遍存在与外国教育培训机构合作办学的情况。因此，客观上需要一个外币结汇账户。

（二）因高校自身预算等原因造成的账户管理问题

1.多头开立专用账户，尤其是贷款转存款账户

由于各高校为了长远发展，普遍存在例如新修重点实验室等大型基建项目而急需用钱的情况，而去年编制下达的预算支出资金与之相比，势必存在巨额缺口。为获得商业银行贷款，不少高校向开户行贷款。如果开户行不授信，该高校很可能将开户行中结算账户转移到愿意授信的贷款银行，形成了多头开户。

2.一般性存款账户管理上的困难

高校的部分一般性存款账户采取备案制，即可以不经人民银行审批。财政部门也规定党团费缴存账户、工会的经费账户等账户均不纳入年检范围。于是不少高校及其财务部门错误理解或误用这一政策，各种“变通”处理，先斩后奏，先行开立一般性存款账户并使用再说，然后在年检时因其“不在年检范围”中而不上报。

3.长期不动户多年既不清理又不核销

目前，全国高校普遍存在着休眠账户，也称长期不动户。这些账户主要有：一是开了户却一直没贷款的贷款账户；二是由于一直未到款而长期不动的专用经营性资金账户；三是因学生没有还助学贷款，开户的商业银行根据当年合同而不准销户的保证金或保函账户等。

4.将收入上缴前放在个人账户上过渡

这种不及时将学校收入存入学校收入账户的现象是“小金库”的雏形。如果高校的账户管理没有与收支两条线的管理有机结合起来，就会导致当前仍有不少高校中承担收款工作的教职工，截留公款，形成小金库，或贪污这笔收入或其利息。

（三）财政账户年检反映出的问题和挑战

1.二级部门账户管理难度远远高于校本级的账户管理

高校的二级部门，主要包括后勤、医院、校办工厂等。这些部门中，有的有自己的法定代表人，它们自己的财务部门或财务人员，用自己的部门领导的印鉴开立了银行账户。还有的二级部门没有自己的法定代表人，可能使用的是高校的法定代表人（校长或书记等）的印鉴和高校的机构代码证开立的银行账户。

这些二级部门普遍存在多头开户、先开户后审批、隐藏账户不上报等违规现象。主要原因：一是校财务部门监管不力；二是二级部门自己的财务人员素质不高或对财政账户管理文件理解和执行不够到位。最为严重的是，有的二级部门与校财务部门对着干、“打游击”，年检时销户，年检完又开户，试图以此方式骗过财政监管。

2.年检支撑材料不规范

主要存在的两个代表性问题是：一是有上报单位使用《明细账》代替《对账单》。但是，空白的《明细账》只能表示本期无现金收入流和支出流，有可能出现本期的银行《对账单》上是存在余额的（即并没有销户）。二是销户的余额一般应转存到其他资金性质相似的账户中，但有的单位只提供了销户即支出账户的单方面的付款销户凭证，却未提供对方收入户的收款回单来佐证收款的成功。

（四）账户开立后的会计核算问题

随着各高校规模的扩大和外币业务的增加，各高校需要开具美元等币种外汇结算账户来开展诸如接受外币捐款等业务。开户后高校的会计核算部门却不会进行外汇核算。主要原因：一是新的会计制度解释不够详尽。二是开展外币业务的高校没有可以借鉴的现成经验。不会核算势必因不记账造成长期的挂账和账外收支以及未确认/实现的汇兑损失/收益，而又可能再次受到财政部门的监管和整顿。

（五）新的结算系统对财政监督的影响

以“银校直联”支付系统为例。它是校财务与开户行合作开发的实时到账系统，直接从该系统打款给师生及往来单位，而且无论他们在哪个商业银行开户都可以。越来越多的银行和高校之间都配置了这种“秒到”的支付系统，极大地方便了师生。

但从地方财政部门看来，这些系统会使预算执行不受监控。一方面，担心财政资金被银行和高校挪用；另一方面，预算支出的数字不好统计和对账调节。

二、高校账户管理的建议及对策

（一）建立以结算中心为主体的账户管理机构

在不少高校，当前存在财务部门下的会计核算科，基建、后勤二级单位等部门，以“业务需要”为理由，有意或无意地绕开财务部或其结算中心，先行开户。建议为避免此类多头开户和多头管理，各高校应强化机构设置和制度建设，厘清财务部门内的权责范围，让结算中心在全校范围内统驭账户管理工作，结算中心主任代表财务部门，作为账户管理主要执行者。在一开始明确工作范围，后期就不会出现违规后，相互推诿、对财政整改要求置之不理的情况。

（二）各校建立适合自己特点的账户管理制度

建议各校由预算委员会牵头来健全账户管理制度。可以参考的做法是：先制订《账户管理制度/办法》及其《实施细则》，并与《支付结算制度/办法》相结合，相互嵌入和交叉索引。这样一来就有利于将账户管理与收支管理相统一，实现同步管理；严格按照账户性质和用途来收、付相应性质的资金，最大限度防止了资金串户和非法转移。

（三）人民银行应加强对商业银行的监督

首先，建议人民银行应加强对商业银行长期不动户的清理，避免商业银行为了拉存款和完成个人业绩滥开户。

其次，建议人民银行应与地方纪检监察部门加强合作，锁定高校嫌疑官员和银行嫌疑负责人之间的利益输送和交换。从而可以杜绝高校发生不必要的贷款和开销户。

（四）明确开户银行对高校账户管理的责任

高校开户行应该摈弃自身“小九九”，从国家利益出发，不应为了完成部门和个人存款和贷款任务与违反账户管理规定的高校沆瀣一气，甚至帮着他们开绿灯，逃避地方财政部门的监管。故此，建议加快完善高校、银行两端的举报制度并建立联系，保护、鼓励检举人。

（五）网银支付结算软件、实时到账系统应符合财政监管要求

随着计算机科学的发展，高校师生对支付环节要求越来越高，大家都希望实时到账，即电子报销单一上传，收款短信就到了。在网银支付平台和系统的设计和建设中，一定要首先考虑到地方财政部门对财务资金的去向实时监督的要求，严格防范高校和银行挪用财政资金或导致财政支付资金数额失真或者去向无法监控的情况。因此，建议在开发环节，就请示财政部门并请财政部门相关管理人员参与进来，科学论证，保证合规。

结语

高校账户管理工作一直没有得到各公办普通高校领导层应有的重视，原因是各高校财务在国库集中支付制度下运转，还没有将账户管理与会计核算科目管理，预算项目管理以及结算的款项来源管理有机结合。相信未来各高校能够通过有效的二级账户管理，做好账户年检工作，并在人行、地方财政的监督下进一步完善制度，创新机制。