四处出击的美国制裁

美国视制裁为军事行动之外的一种替代选择，可以在不造成战争带来的痛苦和牺牲的情况下，解决冲突或惩罚对手，因而被美国广泛使用。

2020年：频频出击的美国制裁

制裁执法情况

美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）全年新增了795个特别指定国民（SDN）名单，1个非冻结菜单式制裁（NSMBS）名单。从被制裁方的分布看，伊朗、中国（含中国香港）、委内瑞拉位居前三位。开出14张罚单，累计罚金2346.68万美元。

中国已成重点

在中国香港问题上，2020年5月，蓬佩奥按《香港人权与民主法案》要求，向美国国会报告称中国香港已失去自治地位，随后暂停实施给予中国香港优待的法规，包括取消中国香港出口许可证豁免，实施与内地同样的国防和军民两用技术限制；以《香港国安法》破坏自治为由，通过了《香港自治法》，授权制裁被美国认为“侵蚀香港自由”的外国人士，以及与制裁对象进行重大交易的金融机构；颁布《香港正常化行政令》，暂停或取消对中国香港的一些特殊和差别待遇，并分三次将29名中国香港、内地官员列入SDN名单。

在新疆问题上，污蔑我国治疆政策，将教培中心的职业教育培训污名化为强迫劳动，并以此为由对新疆发起了一系列制裁行动。2020年6月，通过了新疆地区《人权政策法案》，授权制裁对所谓“侵犯人权”负有责任的人士；同年7月，接连制裁了新疆地方、兵团相关领导及新疆公安厅，并将新疆生产建设兵团列入SDN名单，给兵团所属实体的国际贸易造成了困难。

为打压中国军民融合战略，美国推出了“中国涉军企业制裁项目”，禁止美国人交易中国涉军企业的公开交易证券，确保美国资本不会帮助中国军事发展和现代化。目前有35家实体在美国“涉军企业”名单中，基本是我国骨干央企及大型高科技企业。

在抑制中国科技发展方面，美国2020年着墨颇多。商务部2020年出口管制新增名单中来自中国的有一百多家，使得中国一举超越俄罗斯成为被列入美国商务部三大出口管制名单最多的国家，累计已达423个，约占总数的五分之一；新创设了“军事最终用户”清单（MEU List），加强涉军物项、技术的出口管制，首批列入名单的含中国58家实体；针对中国通信、互联网企业推出“清洁网络计划”，从市场需求端打击中国企业，遏制中国科技企业的发展；针对华为，修改外国生产的直接产品规则，进一步遏制其获取芯片相关产品、技术；特朗普甚至签发行政令，企图封禁微信、Tiktok在美国的运营，或强迫其从母公司剥离。

制裁国际刑事法庭

为阻吓国际刑事法庭调查美国军人在阿富汗的战争罪行，特朗普签发行政令，授权对国际刑事法庭及法官进行制裁，并将两名法官列入SDN名单。此项针对国际组织的罕见制裁，引起国际舆论一片哗然。

继续施压伊朗

伊朗一直是美国制裁的重点对象，2020年OFAC发布的制裁名单，位于伊朗的人士仍然以261位高居第一。2020年1月，特朗普签署行政令，授权对伊朗建筑、矿业、制造业和纺织业实施新一轮制裁；9月，美国签发行政令，决定对与伊朗开展武器贸易及相关活动的人士实施制裁。

创设NS-MBS制裁名单

2020年12月，OFAC创设“NS-MBS”制裁名单，纳入根据《以制裁反击美国敌人法案》《乌克兰自由支持法案》等法律实施“非冻结菜单式制裁”的对象，并将土耳其国防工业局及我国中央军委装备发展部列入该名单，但对我国施加的是最严厉的冻结制裁，且在2018年就将中央军委装备发展部列入SDN名单。这充分表明，美国制裁会根据美国利益，区分制裁对象施加不同的制裁措施。

将苏丹从支持恐怖主义国家名单中排除

苏丹在巴希尔下台后，新政府与美国在反恐方面进行了合作，并向之前一系列恐怖袭击受害者的家属支付了3.35亿美元赔偿。在收到赔偿款项后，美国正式将苏丹从支持恐怖主义国家名单中除名，目前名单中只剩伊朗、朝鲜、叙利亚三国。

2021年：美国制裁预期有变

鉴于拜登已赢得美国选举，根据民主党的执政理念及拜登竞选时提出的政策纲领分析判断，拜登上台后或重塑与盟友的关系。鉴此，美国的经济制裁政策在许多方面或做出调整，拜登政府会更加注重协调美国盟友共同进行多边制裁，以达到更佳的制裁效果。

遏制中国不会放松

美国两党普遍支持在新疆问题、中国香港问题、技术管制、贸易以及其他对美国经济和国家安全至关重要的领域对中国采取“强硬”态度。2020年7月，美国政府发布了一份《新疆供应链商业咨询公告》，以所谓涉疆人权、强迫劳动为由，警告企业不能让供应链与新疆等地所谓“侵犯人权”的实体发生联系，公开阻吓商业实体与新疆合作；同年9月，众议院接连通过了新疆地区《强迫劳动预防法》《强迫劳动披露法》，目前已送交参议院审核。《强迫劳动预防法》对新疆施加了各种限制，以很难对源自新疆的货物是否含有强迫劳动成分进行全面尽职调查为由，拟全面禁止新疆制造或生产的货物进入美国，除非海关和边境保护局能提供“明确而令人信服的”证据，证明这些产品不是使用强迫劳动生产的，并授权对所谓新疆侵犯人权的人士实施财产冻结制裁，对被列名的个人实施签证制裁等；《强迫劳动披露法》要求证券发行人公开披露其与新疆有关的活动，披露源自新疆的制成品、材料的进口情况、商业活动、毛收入和净利润的详细情况，以及这些产品和材料的未来进口计划。如果这两个法案获参议院通过，并由总统签署成法，将对我国新疆地区的经济造成一定的不利影响，尤其是冲击新疆优势产业棉花、番茄酱行业。具体到企业而言，对美国市场依存度较高的企业，应密切注意美国立法动向，提前做好准备，优化国际市场布局，减少对美国出口市场的依赖。

在中国香港方面，《香港自治法》中关于制裁与制裁对象进行重大交易的金融机构的条款，一直是内地、中国香港金融机构的重大威胁。尽管2020年12月11日，美国财政部根据该法案首次向国会提交的报告中，未对任何金融机构做出指定，但其将继续监控是否存在此类活动。内地、中国香港相关金融机构处境微妙，是否要遵守美国制裁规定，如何处理与被制裁对象的账户关系，是相关金融机构必须进行仔细研究并谨慎处理的事宜。

其余有望调整的制裁项目

对伊朗的制裁或许是拜登政府领导下可能发生最大变化的项目。2015年伊朗“联合全面行动计划（JCPOA协议）”达成后，奥巴马政府大幅放宽了对伊朗的制裁。然而，特朗普总统在2018年让美国退出了JCPOA协议，并重新恢复了已经解除的大部分制裁，甚至实施了一系列超出JCPOA协议之前的新制裁。拜登在竞选中已表达重返JCPOA协议的意图，称如果伊朗重新严格遵守JCPOA协议，美国将重新加入。伊朗领导人也表示，如果拜登政府解除特朗普总统重新实施的制裁，伊朗将迅速恢复JCPOA协议。但双方恢复谈判的阻碍在于，伊朗在美国退出JCPOA协议后已经加强了核浓缩活动。美国是否会要求伊朗以停止核浓缩活动作为重返JCPOA协议的谈判前提，双方能否就此达成一致，需要再进一步观察。

特朗普政府对国际刑事法庭发起的制裁，一直受到国际社会和人权组织的谴责。根据拜登政府的多边外交政策方针，预计这一制裁项目很有可能会取消。但国际刑事法庭如继续调查美国、澳大利亚和美国其他盟国在阿富汗所犯的战争罪，可能也会导致拜登政府对取消国际刑事法庭的制裁项目有所顾虑。