海南自贸港政府管理中的跨部门协同

杨宝强

（海南师范大学 经济与管理学院，海南 海口 571158）

一、问题提出

随着自贸区的快速发展与推进，其管理与运行中的问题日益突出，呈现出复杂性和跨界性的特点。为推进我国自贸区建设，十九大报告指出，“赋予自由贸易试验区更大的改革自主权”。2018 年国务院批复设立了中国（海南）自由贸易试验区，并印发《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》，深化“放管服”改革，探索与自贸区建设相适应的行政管理体制。海南各政府部门也推出了一系列制度创新与政策设计，但实践中依然存在诸多跨部门管理难题，关键就在于政府部门间条块分割与边界不清。因此，如何提升海南自贸港政府部门间的协同性，亟需进行相应的理论研究和实践探索。

学界对自贸港协同方面的研究集中在如下方面：一是经济发展协同。合作互补是保障跨部门协同机制实现的基础，而区域内产业要素配置的一致性则是推动区域经济协同合作的原动力。[1]二是产业协同。Ganeshan Wignaraja 发现自贸区具有产业集群效应，对整个区域经济的协同发展具有溢出效应。[2]班奕研究了临空经济区与自贸区耦合发展关系，认为自贸区和区域经济的协同能够推动当地经济的发展。[3]三是政府管理模式与监管体制。美国自由贸易区的二级管理结构、新加坡的双层自贸区市场管理模式、迪拜的港口—海关—自贸区“三位一体”管理模式等是国外较具代表性的自贸区管理模式。国内自贸区治理模式探讨，如“政府主导型模式、管理公司主导型模式、政企混合型模式。”[4]四是自贸区协同发展路径。龙云安从建立“人才+资金”和“人才+项目”机制、建立“跨区产业链”和“平台一体化”体系以及建立“法律+制度”和“法规+治理”保障体系方面探索了自贸区的系统发展路径。[5]

上述研究显示，自贸区政府管理的相关研究已取得了丰硕成果，但尚未揭示或深入研究的问题有：一是对自贸区政府管理中的跨部门关系确认、跨部门协同的实现机制还需深入研究。二是政府管理体制的研究大多是从静态角度论述，较少从跨部门协同的动态视角研究，还难以从操作层面为自贸区政府管理体制和跨部门协同提供针对性对策。研究以海南自贸港为依托，探讨其建设过程中跨部门协同的动态状况，并提出针对性措施。

二、海南自贸港政府管理的跨部门协同需求

“跨部门协同强调的是通过部门间的协作提高效率。”[6]随着海南自贸港建设的推进，一些跨越组织边界、行政边界以及区域边界的复杂问题逐渐凸显，这些问题的解决往往超越了单个组织的管理能力。

自贸港建设的系统性和复杂性也决定了其管理的跨界性，这也导致了政府管理主体的多元化，而多元管理主体的作用发挥便产生了跨部门协同需求。实践显示，政府管理对象的跨界性越强，各管理主体的分工则越细，为保障自贸港有效运行，跨部门协同势在必行。海南省自贸港建设牵涉贸易、投资、金融、人才、运输、产业、税收、法律等诸多方面，并形成了“6+1+4”的总体发展格局。商务部还会同了19 个部门联合推进海南自由贸易港贸易自由化便利化，中央层面和地方层面牵涉部门众多，自贸港建设的复杂性和跨界性日渐增强。从管理方面看，牵涉到中央、地方以及自贸区内部各管理部门，为保障相关政策的落实，不同层级的管理主体必须要构建协调互通机制。从运行实践看，海南自贸港的政策法规和制度创新的实施也需构建跨部门协同机制以解决跨地区、跨行政部门、跨层级的相关议题。因此，突破自贸港政府管理的跨界性问题，必须要探索自贸港政府管理跨部门的纵向、横向以及内外协同机制，并使其制度化和常态化。

三、海南自贸港跨部门协同的实践探索

“跨部门协同既然在部门之间运行，必然受到部门设置的影响和制约”[7]海南自贸港也面临类似问题，由于成立时间较短，跨部门协同的规范以及权责设置方面还有一定的提升空间。

一是海南自贸港由于成立时间短，在跨部门协同事项方面，多以临时性的领导小组和委员会进行治理，在具体事项的治理中，灵活性较强，一定程度上解决了诸多跨部门协同难题。在实践中也逐渐探索出了契合地方实际的跨部门协同模式，与之相关的系统性规范也逐渐形成。此外，海南省委全面深化改革委员会办公室下设的“协调处”其主要职责是负责牵头组织、协调各专项小组提出的专项改革方案、协调落实相关调研工作等，但在具体的操作方面，还需进一步细化操作流程，提升跨部门协同的规范性。值得注意的是，《海南自由贸易港制度集成创新行动方案（2020—2022 年）》提出，“实施大部门制改革，构建功能全、机构简、效率高的行政管理体系”，一定程度上，大部门体制改革为跨部门协同的制度化和规范化提供了有力支持。

二是清晰界定跨部门协同主体的权责，既是客观评价跨部门协同效果的需要，也是保障跨部门协同有效性的基础。由于海南自贸港成立时间短，自贸港跨部门协同的问责机制还难以在问责主体、问责程序以及问责层次上做出清晰的界定，从而容易影响跨部门协同评价。还需指出的是，跨部门协同虽在形式上是部门间的合作，但实质却是不同部门间的人员合作。因此，在跨部门协同中应强化各参与人员的内在认同，以提升协同效率。此外，跨部门协同牵涉不同层级的部门，除制定健全的权责机制外，还需围绕跨部门协同设置总体的目标框架，制定综合的指标考核体系以提升跨部门协同的有效性。

四、海南自贸港跨部门协同机制的构建

合作的“跨界性”是跨部门协同的核心特征，而跨界又有多种表现形式:如同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私人部门之间。[8]经济合作与发展组织把跨部门协同机制分为了结构性协同机制和程序性协同机制，“前者侧重于协同的组织载体（中心政策小组、部际联席会议、专项任务小组等），后者侧重于实现协同的程序性安排和技术手段，如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等。”[9]海南自贸港跨部门协同牵涉部门众多，其有序运行建立在各层级部门相互协调与配合的基础上，不同的跨部门协同机制在纵向、横向以及内外管理体系中起到了纽带作用。因此，海南自贸港跨部门协同需从结构性和程序性两方面构建协同机制，同时以法律的形式明确各协同部门的权责。

（一）完善结构性协同机制与程序性协同机制

结构性协同侧重于构建协同的组织载体，但组织载体的构建必须依托政府部门的层级化管理体制。从自贸港的建设过程看，需要中央政府协调对接自贸港各职能部门间关系，工作人员间的借调、挂职关系，实现自贸港管理的有效性和系统性。对自贸港建设的分散化管理形态和组织框架进行整合，尽可能地减少管理层级，以扁平化的组织结构代替分散化组织结构。自贸港建设的参与主体，既有中央政府部门也有海南省各政府部门。中央层面，参与自贸港建设的职能部门间并无隶属关系，如何使这些部门协同合作，哪个机构负责进行协调，通过什么方式协调，中央政府应制定详细的协作方案。地方层面，自贸港跨部门协同机制的构建牵涉到20 多个职能部门，在具体事项中如何协调各职能部门间关系，则需各部门间相互协调，并发挥协调处和督察处的协调与督查作用以保障各项政策落地见效。除纵向协调和横向协调外，还需要发挥自贸港职能部门与外部主体的协调。海南自贸港建设不仅是政府的内部职责，落户的企业、第三方评估机构也是重要的参与主体，政府与外部主体的跨部门协同主要表现在企业与政府的协同，第三方机构对自贸港建设的评估、监督和建议。

程序性协同侧重于程序性和技术性安排。海南自贸港跨部门协同的程序性安排主要是纵向和横向跨部门协同的机构本身在其运行中的议程设置程序、决策程序和执行程序的具体流程安排。如海南自贸港应建立和完善牵涉税收、政策优惠、人才和企业落户等事项的“一站式”服务，实施“一口受理”，设立专门的办事窗口。在技术性安排方面，海南自贸港建设的重要任务之一便是建设社会管理的信息化平台，借助大数据和区块链技术，既有助于提升社会治理的数字化和网络化水平也有助于逐步推进跨部门协同的共享和共治形成。

（二）完善跨部门协同的法律法规

完善的法律法规是保障海南自贸港跨部门协同的基础，在明确自贸港结构性和程序性的协同机制后，必须以法律的形式明确各参与主体的职责权限。当前，《海南自由贸易港法》虽在多方面为自贸港建设保驾护航，但在如何协调跨部门机构方面较少触及，因此，应尽快通过地方性法规为自贸港跨部门协同提供法律支持。界定跨部门协同中各参与部门的职责范围和权限，既是对跨部门协同中可能存在相互推诿、扯皮的预防，也是降低不协调因素的重要手段。一是对海南自贸港各职能部门的现有职能进行合并与分类，综合分析各职能对应的具体部门，明确各自职能范围。二是依托法律法规，逐步取消职能相近部门，消除职能重叠和交叉的问题。三是对于难以确定范围，需要多方共同承担的交叉职能，必须明确牵头部门、协办部门的权责关系。

（三）发挥协调处的整体协调作用

海南自贸港为保障各项政策落地，成立了多个专门的职能机构，设置了专门的协调处，为提升跨部门协同能力，还需强化协调处的整体协调作用。

1.成立议事协调机构，提升协调的有效性。跨部门协同的有效实施需要协调处能自始至终发挥协调作用，并贯穿整个协调过程。而在跨部门协同的具体事项中，协调处能否形成强大的约束力来整合分散的职能则取决于协调处本身是否具有权威的组织架构。从海南自贸港的组织架构设置中可以看出，协调处与综合处、人事处、政策法规处以及宣传处等是平行机构，一定程度上就限制了协调作用的发挥。为保障协调的有效实施，应在协调处基础上成立议事协调机构，由最高行政长官掌控协调全过程，相关职能部门负责人也应纳入控制体系内部。在具体执行中，负责跨部门协同的协调处可专职负责具体操作事项，协同决策和部署则由议事协调机构完成。日常的跨部门协同事务，可交由协调处负责，其成员可由各职能部门的副职组成。

2.组织跨部门协同的长期保障力量。自贸港建设是一项长期的系统性工程，自然要求长期的跨部门协同。而针对长期的跨部门协同任务，应细分各职能部门的具体职能，将需要协同整合的职能进行合并，设置更为具体的机构。同时，还需根据跨部门协同的实际需要将与跨部门协同相关的部门进行整合。因此，跨部门协同机构的设置既要保持机构的长期稳定性，也需根据实际需求具备相应的灵活性，以提升跨部门协同的效率。