我国民间环保组织信息披露问题研究

张翠梅，张亚萍

（东华大学，上海 201620）

0 引言

随着我国生态文明建设持续推进，生态环境保护工作也受到越来越多的重视。作为环境治理主体的重要一方，民间环保组织发挥其作用的重要性不言而喻。因为环境问题与政府和公众关系更为密切，因此社会组织长期面临的信息披露问题对民间环保组织来说更具挑战性。有效的信息披露可以促进民间环保组织提高信息透明度和社会公信力，与政府、公众等利益相关方形成良性的沟通，以获取更多的社会资源支持。尤其是在民间环保组织面临着资金缺乏、人员专业性不足等问题时，向外界更好地、准确地传达信息，是获得社会支持和信任的有效途径。

1 民间环保组织信息披露现状

随着民间环保组织在环境治理中发挥的作用越来越大，其在信息披露方面也取得了进步。截至2021 年2 月26 日，在基金会中心网进行搜索，涉及环保活动相关的基金会共213 家，其平均得分仅为46.32［1］。环保类基金会作为环保社会组织中发展较好且法律法规和政策对其信息披露要求也较高的组织尚且如此，那么其他类型环保社会组织信息披露的提升空间也就更大了。可见虽然近年来很多的民间环保组织已经达到了基本的透明，但是同时也要看到有相当一部分民间环保组织的信息透明度仍处于较低的水平。完善民间环保组织信息披露，促进民间环保组织持续发展仍任重道远。

2 民间环保组织信息披露存在的问题

2.1 信息披露内容不完整

从总体上看，我国民间环保组织在基本信息上的披露相对较为完整，大部分民间环保组织涉及了基本信息的披露，但很多组织对组织人事管理、项目管理、捐赠方查询模块和相关财务等制度的披露并不完善。在项目信息的披露上，很多民间环保组织都对项目进行了简单介绍，却忽略了对最核心项目——资金的使用和实施情况的披露。在受外界关注的财务信息披露上，有些组织并没有审计报告的信息，在进行了审计的组织中，对项目资金的数额等也没有公开。

2.2 不同组织间信息披露差异较大

现有的法律法规缺乏对信息披露内容配套的具体措施和统一的披露标准，而且各个民间环保组织的内部及外部环境均有不同，就导致各个组织之间信息披露形式和内容各异。较好的组织信息披露的方式较丰富，且披露内容较为全面、详实，有很多组织信息披露虽包括年度工作报告、审计报告和一些项目信息，但只是简单的文字叙述，信息披露的内容较少，信息的可获得性差。信息披露内容参差不齐，不利于社会公众获取信息也很不利，无法较为直观地对各个组织之间的差异进行比较，不利于整个行业的发展。

2.3 民间环保组织信息公开的新生力量：互联网公益

在民间环保组织推动信息披露的过程中，互联网的兴起发挥了重要的作用。近年来，民间环保组织通过微博、微信公众号等平台，建立了官方账户，发布各种信息，通过即时、连续的分享，使公众能够了解组织的相关信息和项目进展的情况。通过互联网平台，民间环保组织不仅可以对组织信息进行及时的披露，还使公众对信息的获取变得更加简洁、方便，与公众建立良性的互动关系，并达到良好的宣传作用，提升自身知名度［2］。

2.4 信息披露与公众期望存在差距

近些年来，民间环保组织的信息披露工作在不断地推进，且有着小范围的稳步提升。但是据调查显示，认为民间环保组织的信息披露工作“一般”的人占63.2%，这也说明民间环保组织的信息披露并未达到令公众满意的状态。除了民间环保组织自身信息披露工作存在不足外，还应该认识到对民间环保组织的信息披露，社会公众貌似总存在一个误区，即认为信息披露越具体、越全面，程度越高越好，这就导致一定程度上公众对民间环保组织信息披露的需求过于极端化、理想化，进而导致公众对民间环保组织信息披露总体的不信任和质疑。

3 影响我国民间环保组织信息披露的根源分析

民间环保组织作为非营利组织，与政府和企业有着显著的不同，因其公益性的特征，所以进行信息披露的动力和效果理论上来说应该是很好的。但是事实上，由于各种因素的影响，我国民间环保组织的信息披露存在很多问题。

3.1 制度细化程度不足

我国现已出台的法律法规如《社会团体登记管理条例》《基金会信息公布办法》《民办非企业单位年度检查办法》，以及《中华人民共和国慈善法》都对民间环保组织的信息披露做了相关的规定，尤其是《中华人民共和国慈善法》的出台肯定会对认定为慈善组织的民间环保组织信息披露的提升起到推动作用，但是也要看到这个过程不是短时间内能完成的，而且《中华人民共和国慈善法》作为一部基本法，有关内容还有待进一步细化。

3.2 缺乏切实有效的外部监督

3.2.1 政府监管不当

民间环保组织的属性决定了其对政府具有天生的依赖性，这也就导致了其发展必须要有政府的监管。但是政府在监管过程中也面临着一些问题。第一，政府监管理念需要转变。我国现有的法律法规有关信息披露的规定都强调了对结果的重视。对民间环保组织信息披露的监管有年检报告、审计报告等一年一次的监管，有些民间环保组织的年检报告甚至在规定时间之后才提交，可见，这并不能对民间环保组织的日常监管产生实质性的影响。第二，政府监管主体分散化。关于民间环保组织信息披露的监管主体的规定散见于不同的法律法规中，并没有明确统一的说明。在我国对民间环保组织具有监管职责的有各级人民政府、各级环境部门、各级民政部门、各级财务部门和审计部门。这些部门职能不同，分工各异，在监管的过程中就会出现各种投机行为。这不仅加大民间环保组织信息披露的成本，还会带来监管的低效率。

3.2.2 社会监督薄弱

随着人们对环境问题的持续关注以及国内环境公益诉讼胜诉案例的增多，我国对民间环保组织的社会监督已经逐渐增强，但总体来看，民间环保组织的社会力量仍需调动。第一，社会公众监督动力缺乏。一般认为捐赠者和受益人最易获取民间环保组织的相关信息，但是一些个人捐赠者和受益者并不具备对组织信息披露情况进行评估的能力。尤其是对公众来讲，不具备对民间环保组织的审计报告、年度报告进行分析的专业知识，这使得很多人望而却步，加之信息获取成本比较高，耗时且费力，即使有人对民间环保组织信息披露的内容存在疑问，却也缺乏主动监督的积极性。尤其是在对相关部门进行反映后很难得到及时性的回应时，社会公众监督的积极性将进一步受到打击。第二，新闻舆论监督未充分发挥效力。新闻媒体在当下信息传播速度极快的情况下，其影响力不可小觑。但是目前来看，其对民间环保组织信息披露的监督并没有发挥应有的作用。对披露的信息调查取证较为困难，在一定程度上阻碍其实施监督。还由于新闻媒体工作者的趋利性，他们更愿意把精力放在公众关心、政府支持的事件上，而不是对很难引起大波澜的民间环保组织的监督。第三，外部评估机构匮乏。相比于其他的监督，外部评估的独立性和专业性使其可信度更高。但是国内独立的第三方监督平台非常匮乏，目前基金会中心网的中基透明指数FTI 只关注基金会的行业透明。对民间环保组织来说，依旧缺乏一个统一、公开的第三方平台对其数据进行公开。

3.3 缺乏内部自律

民间环保组织必须有严格的内部自律才能保证组织的目标实现和可持续发展。第一，缺乏生存和竞争意识。我国民间环保组织起步之时就面临着严峻的发展环境，很像一盘散沙，很难与政府、企业之间形成真正平等的相互关系，这也就决定了其先天的势弱。而且民间环保组织因其公益性，缺乏私人利益分配的激励，使得工作人员缺乏奋斗的目标，进而导致工作懈怠、效率低下。缺乏竞争性也使得民间环保组织进行信息披露的动力减弱。第二，缺乏专业人才。因为很多环保组织的规模较小，缺乏如网站运营、技术处理、法律、会计等专业技能人才。此外由于民间环保组织在薪资待遇方面并不具备很强的竞争性，也使得组织内部人才流失较为严重。第三，组织内部管理不完善。各职能部门的职责不明确，如很多组织虽设有理事会，却并未充分发挥其决策权和监督权。很多民间环保组织工作人员缺乏对组织使命的理解和认识，没有意识到信息披露的重要性与必要性，这也是民间环保组织信息披露工作推进缓慢的原因之一。此外针对信息披露工作中出现的问题，民间环保组织缺乏对工作人员投机和懈怠行为的约束。

4 完善我国民间环保组织信息披露的建议

我国民间环保组织的发展时间短，其信息披露的相关实践经验不足，因此应针对暴露出来的问题制定措施，为民间环保组织的信息披露创造良好的内外部环境，保障社会公众的信息需求意愿，促进民间环保组织的健康发展。

4.1 出台具体办法，提供制度保障

第一，制定民间环保组织信息披露的法律规章。由于我国目前针对民间环保组织的法律规章并不完善，环保行政部门和地方政府有关部门可以参照民政部制定的相关法律规章，制定有关环保社会组织信息披露的相关规章，如《环保社会组织信息公开办法》。

第二，有边界的信息披露。随着社会公众对信息披露的需求不断提高，也要注意信息披露并非完全毫无保留的公开。对此邓国胜教授就曾提出非营利组织的透明应当是有边界的，并不是披露越多越好，最有效的披露应该是在成本可控范围内的披露［3］。首先要注重个人隐私的保护，对民间环保组织而言，主要针对的是捐赠方、志愿者和受赠方等个人信息的保护。其次还要考虑对民间环保组织秘密信息的保护。民间环保组织有必要对技术机密，与捐赠方的协议、捐赠方的商业秘密以及个别开展的商业行为等重要内容等进行保护。

第三，针对不同对象划分不同层次。针对政府主管部门，民间环保组织应该按照法律规定及时提交年度工作报告、审计报告等相关信息，便于政府部门的监管。针对捐赠方，民间环保组织应该将捐赠款物的使用情况、项目的进展和结果等信息及时更新，并对捐赠方的疑问及时做出解释说明［4］；针对受赠方，由于民间环保组织的受赠方不局限于个人，因此民间环保组织对此类信息的选择空间较大，可以有选择地公开信息，但是与受益方有关的信息应当披露；针对社会公众，民间环保组织应该在社会公众期望与组织自身发展之间找到平衡点，对其进行有针对地、有选择性地公开，如简化年度工作报告，方便快速获取内容，但须注明详细报告的获取方式和组织联系方式，以便随时接受公众监督。此外，由于规模不同、类型各异，针对目前民间环保组织的发展现状，实行不同的披露标准非常有必要。可以对规模大的组织提出更为具体的要求以保证其健康发展，对规模小的组织的信息披露要求宽松一些可以激发其发展活力。

第四，完善民间环保组织信息披露的法律责任。对于法律规定应当披露的信息，民间环保组织没有公开或公开不完整，甚至披露虚假信息时，可以视情节严重与否给予不同的处罚。除行政处罚外，对利益相关方造成的损失，由民间环保组织承担，情况严重的甚至应该承担刑事责任。还要对民间环保组织的管理人员和工作人员的责任和义务进行明确。

4.2 建立完善的监管机制

4.2.1 转变政府监管方式

政府监管所具备的强制性，也决定了其在对民间环保组织信息披露监管中不可或缺的地位。政府部门应当树立新的监管理念，提高工作人员的专业性，注重对民间环保组织信息披露的过程进行监管，而不仅是定期的结果监管。可以将民间环保组织的监管主要集中在环保部门，日常性的信息和项目过程进展由环保部门负责，年检报告和审计报告等仍需每年定期向民政部门提交。政府部门还可以建立民间环保组织信息披露平台，使民间环保组织通过网络云平台建立环保信息数据库，满足各界监管需要。

此外，也要意识到政府监管并不是越多越好，政府监管应该更注重引导，支持民间环保组织的健康发展。政府在监管时应该达到一个平衡，让民间环保组织在法律允许的框架中发挥其积极性和创造力，促进政府监管、社会监管和内部自律的良性互动。

4.2.2 强化社会监督

第一，加强公众监督。可以通过信函、电子邮件、传真等多种方式丰富公众监督渠道，调动公众监督的积极性。还可以设立公民举报电话和网上举报渠道，这样公众在监督中发现问题，可以及时做出反应。而且民间环保组织和政府部门应当对公众的监督积极配合，并予以重视，尽快回应，以提高公众监督的积极性。第二，强化新闻媒体工作者的使命感。由于当下新媒体对民间环保组织信息披露的震慑作用比较强烈，所以应当对媒体工作人员进行宣传教育，塑造其职业使命感，促使他们更多地关心公共利益，充分发挥舆论作用。第三，充分发挥第三方评估在监督中的独立性和专业性，更好地规范民间环保组织信息披露的过程。

4.3 加强内部自律

民间环保组织想要取得长远的发展，归根结底还是要靠内部自律来壮大自身力量，从而获得更多的支持和捐助［5］。第一，转变民间环保组织发展理念。民间环保组织管理人员应当认识到组织发展的局限和所处的地位，转变观念。民间环保组织可以借鉴营利性组织的做法，在行业间引入竞争机制，和同行业组织之间开展良性的竞争。主动向社会公众进行信息披露，接受公众的监督也是其获取公众支持的手段。第二，建设高效协同的行业内部自律机制。应当积极鼓动民间环保组织行业内部之间的协调和合作，通过行业自律进行互相监督和促进，促进整个民间环保组织行业的发展。第三，加强民间环保组织内部管理。首先，建立健全的组织内部治理结构。民间环保组织的管理者应该具备前瞻意识，落实组织的各项规章制度，使组织能够高效运转，实施有效的监督。其次，加强组织内部人员培训，使组织工作人员具备会计、法律等专业性知识。最后，制定民间环保组织内部责任追究制度。对于信息披露过程中出现的问题和违法违规现象，应该及时落实到个人，并给予负责人相应的处罚。