成都5A级旅游景区管理体制机制建设探索

唐建兵

成都大学旅游与文化产业学院，四川成都 610106

引言

5A级旅游景区是全国旅游景区最高等级荣誉，代表了世界级旅游品质和中国旅游精品景区的标杆[1]。5A级旅游景区的培育创建是加快经济社会发展，推进“经济双循环”的重要途径，对成都而言，还是践行双城经济圈和公园城市先行示范区建设的重要实践，是建设体现新发展理念国家中心城市的重要抓手。5A级旅游景区培育创建和管理运营对于众多城市来说，都是一个值得深入研究的课题。

一 成都市5A级旅游景区建设存在的问题

2007年5月，青城山—都江堰景区作为国家第一批5A级旅游景区创建成功[2]。此后，成都市持续稳步推进5A级景区培育创建工作。安仁古镇景区和平乐古镇·天台山景区分别于2016年10月和2017年2月通过了国家5A级旅游景区资源景观质量评审，取得了创建5A级旅游景区的“入场券”，标志着这2个景区5A创建工作迈过了重要的一关，取得了阶段性成果[3-4]。此外，锦江公园景区、熊猫基地景区、元通熊猫古镇·理想新城、洛带古镇等景区也将5A创建作为近几年的主要工作任务。

近年来，成都市5A级旅游景区管理运营和培育创建在体制机制建设上进行了有益探索、取得了较大成绩，但还存在以下问题。

（一）青城山—都江堰景区管理体制机制存在的问题

都江堰市2015年1月成立了以青城山—都江堰景区为核心的旅游改革试验区，整合了相关部门和职能，推进旅游体制机制改革，建立起了“管理局+平台公司”的管理体制[5]。设立都江堰市青城山—都江堰风景名胜区管理局（简称市青—都局，挂都江堰市青城山—都江堰景区管理局牌子），负责对青城山—都江堰风景名胜区（旅游景区）的保护、利用和管理。景区由都江堰市国资办下属国有公司负责经营。总的来说，青城山—都江堰景区管理体制缺乏创新改革。从景区管理运行实际效果看，存在着全国5A旅游景区的共性问题，比如体制改革阻力大组织支撑力不足、市场化改革不够深入发展活力不足等。青城山—都江堰景区最突出的问题是缺乏统一的管理机构。作为地方政府主管国有景区，景区管理九龙治水、条块分割的现象突出。除了青城山—都江堰景区管理局外，景区管理部门还包括四川省都江堰管理局、二王庙道观管理委员会、青城山道教协会、都江堰市文物局、都江堰市民族宗教事务局以及属地街道办事处、乡镇政府等。多头管理造成权责不明、多方争利、追责困难的现象。

（二）5A级旅游景区培育创建机制建设存在的问题

1. 创建缺乏主动性。由于资源的属地化管理等因素，区（市）县一般为5A级旅游景区的培育创建的主体。同时，5A级旅游景区存在创建投资大、创建时间长、创建难度大、后期管理要求高等众多特殊性，在缺乏动力机制的情况下，各区（市）县以及企业主体难以下大决心、花大气力进行5A级旅游景区的培育和创建。动力机制的缺乏是成都市5A级旅游景区的培育创建难以取得突破的重要原因。

2. 缺乏权威高效的协调机制。一是景区创建主体行政级别偏低、领导力不足。作为景区的管理主体与创建主体，平乐古镇天台山景区管理局（以下简称平天局）和安仁古镇景区管委会都是正局极（正科级）单位，和邛崃市、大邑县的文化和旅游局、规划局等其他行政管理部门属平级关系。创建主体行政级别偏低导致领导力足，不利于快速高效推进5A级景区的培育创建；二是创建影响范围大，统筹协调难度大。锦江公园景区5A创建范围涉及6个城区（金牛区、成华区、锦江区、青羊区、武侯区、高新区），统筹协调难度极大。平天局作为景区的管理主体和5A级景区的创建主体，但是平乐古镇和天台山两个景区相对独立，有各自的景区管理部门，即平乐古镇景区服务中心和天台山景区服务中心，景区一体化管理较弱，且与属地乡镇存在交叉管理，不利于培育创建工作的统一开展。

3. 缺乏充满活力的市场运营机制。一是缺乏专业的市场运营团队。平乐古镇·天台山景区中的天台山部分没有专业运营公司。邛崃市国有平台公司市旅投集团作为天台山景区资产实际持有人，平天局拥有天台山景区的经营权。整个景区运营仍采用行政手段，缺乏专业的打捆包装和推介团队等，造成优质景点的打造和创新产品的开发不力；二是运营机构不统一、资源整合度低。安仁古镇景区三大核心区（公馆老街、刘氏庄园博物馆、建川博物馆）分属不同的运营主体，有华侨城公司、建川公司、刘氏庄园博物馆、成都西岭文旅商贸集团、安仁文博公司、老公馆公司等。这些运营主体各自为政、单打独斗，资源没有有效整合利用，大部分资源闲置浪费。

二 主要成功经验及先进做法

国内很多地方在5A级旅游景区创建和后期运营管理等方面积累了大量的成功经验，形成了一整套的创新实践经验和做法。

（一） 强化“一把手”工程，构建培育创建新动能。浙江丽水缙云仙都景区将创建5A级景区的工作成效作为区县党政一把手年度考核、提拔使用的重要依据。“一把手”亲自挂帅，通过改革创新，解决了长期制约5A级旅游景区培育创建的瓶颈问题，针对交通可进入性、土地政策、财政投入政策、投融资政策、项目审批、九龙治水的管理机制等问题找到突破性、实质性举措并探索落实，取得良好效果，形成示范。

（二）突出品牌的“叠加效应”，构建整合创建新范式。江苏天目湖先后被评定为国家5A级旅游景区、国家生态旅游示范区、国家级旅游度假区，是国内仅有的两家同时具备三个高等级旅游景区品牌的地区之一，已经成为华东地区第一旅游品牌，实现了资源利用最大化、品牌塑造最优化[6]。

（三）突出“景城一体”新理念，构建“大景区”管理新模式。浙江奉化溪口风景区、雁荡山风景区均实行大景区管理体制，行政级别高配至副厅，从全局推进景区的统一规划、统筹部署、整合资源、协调行动。仙都旅游区管理委员会负责景区内所辖区域的财政、国土、规自、教育、科技、文化、卫生、体育、社会治安、综合治理等各种社会经济管理。因此，打破原有景区部门归属化的管理方式，不断创新和拓展景区的管理效率和职权范围是景区后期运营管理的重要抓手。

（四）突出“两权分离”共育共管，构建市场化建管新路径。无锡灵山景区的投资运管主体无锡灵山文化旅游集团是一家以“文化、旅游、投资”为核心业务，涉及酒店、餐饮、工艺品、出版等多元化经营的文化旅游产业集团，集团把出资人权益与企业运营管理权利彻底分开，构建现代企业治理体系，实现了景区高度市场化管理运营。

三 思考和建议

（一）聚焦改革配套建立动力机制，提高政策驱动力

建议集成政策、大胆突破，制定相关奖励扶持政策，建立强有力的动力机制，提升培育创建的政策驱动力，推动5A级旅游景区培育创建提速。

完善财政奖补机制。加大市财政对国家高等级旅游景区品牌创建及培育的力度。对成功创建国家5A级旅游景区的创建主体，给予按投资总额的30%，最高不超过1亿元的额度进行一次性奖励。

加强金融支持。依托现有的产业基金，引入社会资本，设立5A级景区发展建设引导基金，撬动社会资本投资5A级景区发展的基础设施、重点旅游项目、旅游新业态等方面建设。

加强用地保障。建立5A级景区开发建设土地评估保障机制。对各区（市）县培育创建5A级景区的项目在年度用地计划中予以倾斜支持；对成功创建5A级旅游景区的区（市）县，一次性奖励新增建设用地年度计划指标，如100亩。

实施目标管理。将5A级旅游景区培育创建工作纳入市委、市政府年度目标考评。把各区（市）县干部创建高等级旅游景区品牌项目的工作成效作为干部年度考核、评先评优、提拔使用的重要依据。

对青城山—都江堰景区而言，既需要理顺管理体制，也需要落实机构编制、干部人事、薪酬分配、财政支持以及经营资源支持等配套改革政策，增加景区凝聚力和人才支撑力。

（二）聚焦改革赋能创新管理体制，提高景区领导力

管理体制改革的核心是向景区的管委会（管理局）充分赋能，适当高配行政级别、扩大管理权限，提高组织领导力。

“政区合一+公司”的管理体制。空间范围不大、相对封闭的景区，如青城山—都江堰景区和平乐古镇天台山景区，建议采用“政区合一+公司”的管理体制，即“大景区管理体制”。由景区管委会（管理局）同时统揽全部或部分主要社会管理职能，整合乡镇、文旅、住建、国土、财政、组织、人社、国资、税收等管理机构的职能，管委会（管理局）为景区域内唯一管理机构，行政级别高配（至少正处），从整体推进景区的统一规划、统一建设、统一运营。

“功能区（景区）+公司”的管理体制。目前安仁古镇景区按照功能区建设要求实行“指挥部+管委会+平台公司”模式。这种模式中景区管委会作用发挥有限，同时景区内管理部门众多不利于统筹协调。建议采用“功能区（景区）+公司”的管理体制，或“功能区管委会（景区管委会）+平台公司”的模式，景区和功能区合一，可以充分利用功能区的优惠政策。

“管委会（管理局）+公司”的管理体制。空间范围太大或涉及情况太复杂实行“大景区”管理体制较困难的景区，如锦江公园景区，建议采用“管委会（管理局）+公司”的管理体制，由属地政府负责全部社会管理职能，强化管委会（管理局）招商引资、项目建设等经济职能，主要负责组织景区规划编制、建设协调、产业发展、招商引资、企业服务、运营管理等工作。

（三）聚焦产业发展创新经营机制，提高景区市场竞争力

“市场化”是景区的主要基因。景区的发展最终得落实到旅游产业的发展上。5A级旅游景区的培育创建和运营管理也必须建立以市场化为基础的体制机制和核心能力。

对景区经营机制改革进行精准分类。不同景区情况差异巨大，在机制建设上不能“一刀切”，需要因地制宜和“一景一策”。有条件推行“两权分离”的景区，成立能直接参与市场竞争的市场主体，走市场化发展道路；继续实行事业单位管理的景区，创新发展模式，扩展发展空间，提高综合效益；已实现企业化经营管理的景区，不断完善经营机制，优化股权结构；民营和集体企业经营的景区，可采取委托管理或职业经理人管理制度，实现专业化运营；大型公益性景区，在保持公益性质不变的前提下，积极增加经营性设施，丰富旅游新业态。

充分专业发挥运营团队的作用。以安仁古镇为例，应发挥西岭文旅商贸集团市场主体优势。落实“管委会＋专业公司”的运营机制，推动产业功能区在产业导入、资产运营、企业孵化、品牌塑造等环节发挥西岭文旅商贸集团市场化先导作用，通过数年的市场化运营，最终实现经济效益反哺财政。一是要做强企业资产规模；二是要提升市场化运营能力；三是要形成造血功能。

（四）聚焦标准建设建立内审机制，提高景区示范引领力

建立健全景区标准化体系。以标准化提升组织力 以规范化凝聚战斗力，最终提高4A、5A级旅游景区在景区体系中的示范引力。委托专业机构，建立一套符合景区实际的旅游企业标准体系。包括基础标准体系、管理标准体系和服务标准体系。通过景区标准化体系的建设，强化景区管理执行力，最终达到高等级绿景区示范。

建立健全景区内部审查机制。景区内部审查机制是建立于景区标准化体系之上，是为了强化景区标准化管理而设置的内部审查员制度。内部审查员也是景区标准化管理的预审者、质检员。为了促进景区5A创建和景区各项工作顺利开展，提高5A级旅游景区培育创建效率，应逐步建立起景区内审员制度，以随时做好景区自查和自我监督工作，全面提高景区自我约束、自我整改的能力及时将问题消灭在萌芽阶段，切实形成有效的质量保障体系与监督体系。