PPP 项目财务管理问题研究

赵娜 河北建工投资有限公司

引言

随着我国国民经济的不断增长和政府对社会公共基础设施建设的不断加强，PPP 模式在我国得到了广泛的应用。通过政府与社会资本的合作，实现了双方的共同目标和利益，也扩大了我国公共设施建设的规模。PPP 模式作为一种建立公私合作关系提供项目服务的模式，优势明显，对我国经济发展具有重要意义。目前，我国大部分PPP 项目需要设立项目公司进行建设、维护和运营，对于PPP 项目参与各方而言，应建立以财务为主线的管理体制，促进提升项目整体管理水平。因此，项目公司的财务管理尤为重要。

一、PPP模式

（一）PPP 定义

PPP 模式是指政府与私营机构在城市基础设施建设项目或提供一些公共产品和服务方面的合作伙伴关系，通过签订合同确定双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，实现双赢的局面，以及比预期更有利的结果。

（二）PPP 模式优势

1. PPP 模式可以使政府功能与社会资本的优势结合

PPP 项目与传统建设投资项目模式来讲，更有利于整合社会资源，对于社会资本而言，他们在技术、运营、建设施工等方面较政府有更强的经验，能够有效地激发民间投资活力，从而盘活社会存量资本，此外还可以完善企业上下游产业链，提供机遇使企业有更大的发展空间。政府与社会资本的合作可以极大地提高公共服务的质量和效率，实现公共利益的最大化。

2. PPP 模式可以化解政府财政压力

PPP 模式中，以政府为主体，广泛吸收民间资本的加入，充分发挥财政资金的“杠杆作用”，社会资本方承担项目融资的职能，使项目资金来源有了保障，无须政府公共部门承担债务负担和外债压力，化解了政府的财政压力。

3. PPP 模式有利于风险分担和利益共享

在PPP 模式下，项目建设和运营风险由私营部门承担，政策风险由政府承担，不可抗力因素由双方共同承担。由于PPP模式的风险共担特点，政府和私营部门各自承担部分风险，从而改善了项目的整体风险。社会资本的参与使得项目建设和运营更加专业化，从而提高项目的运营效率。

二、PPP模式下财务管理存在的问题

（一）PPP 项目融资难

PPP 模式的项目开发最关键因素是需要提供大量资金，在项目资金结构中，民间资本占很大比重。政府方作为项目主体，吸收社会资本加入，政府在项目出资中占比很小，项目资金绝大多数来自社会资本方自有出资或对外融资，这是对社会资本方投融资管理能力的一大考验。受到PPP 项目自身特点的影响，政府部门无法为社会资本提供担保，但是目前我国金融机构对企业贷款要求条件很高，这就导致了社会资本方出现融资难等问题。

此外，项目公司在建设及运营中需要持续占用大量资金，这些资金绝大多数来源于负债，还本付息压力大。项目资金管理不规范，资金使用、筹措没有预算，融资贷款进度与资金使用进度不匹配，资金使用率低，增加了资本成本。在这种情况下，项目公司的融资管理能力就显得尤为重要，不仅影响项目进度，还会影响项目收益和成本等。

（二）缺少完善的财务预算体系

预算管理对企业的重要意义在于实现企业的协调发展，实现对企业经营活动的全面控制，提高企业的市场竞争力，有利于充分发挥财务管理的优势。制定预算的目的是为了保证企业经营管理过程中的财务稳定，它对完善企业财务制度、明确企业财务管理目标具有重要作用。目前，PPP 模式下预算制度存在以下不完善：

一是制定的预算难以达到理想的管理效果。一般情况下，PPP 项目在初期，财务可能未对项目具体情况进行实际调研，通常仅凭借自身经验，制定预算，可能与实际情况有很大出入。例如，涉及征地拆迁费用、融资利息超出预期成本、建设期钢筋等材料价格上涨等因素导致成本增加，以上情况均可能使项目公司在后期出现资金不足的现象。

二是PPP 项目在推进过程中发现预算脱离实际情况后不能及时对预算方案根据政策及经济环境作出相应的调整，导致预算缺乏及时性，预算管理无法有效实施。

（三）管理体制不健全，成本控制不全面

由于我国PPP 项目财务管理还处于探索阶段，各项制度和政策还没有完善，管理制度在实施过程中难免会出现一些问题，影响财务管理的效率和质量。

PPP 项目推进过程中，无法形成科学的成本规划，一是PPP项目成本管理的全过程无法形成；二是部分项目在建设、运营和管理过程中忽略成本的控制，建设和运营过程中对建设成本、运营成本缺少合理的优化。导致项目概算超出预期成本，项目资金短缺以及出现偿债难等一系列财务风险。

三、在推行PPP项目过程中财务管理有关建议

对于一个企业而言，财务管理在企业的发展过程中是一个重要的环节，相对于一般企业的价值最大化目标而言，PPP 项目的财务管理目标有相似之处，也有不同之处。PPP 项目全生命周期都离不开财务的监督和反映，财务管理在PPP 项目建设中发挥着重要作用。在推行PPP 项目过程中，公司领导层应高度重视财务管理工作，加大力度进行财务管理的规范化建设，建成完整的企业财务管理体系，并严格执行。为了做好各类PPP 项目全生命周期的财务管理工作，社会资本应不断加强筹划和管理，建议如下：

（一）建立专门的项目测算模型，对项目的全生命周期进行预测

可运用财务知识、成本管理知识和Excel，创建财务评价体系，建立专项项目模型。对每个项目进行投入、产出、盈利能力、可行性等测算，控制项目质量，提供决策依据。形成财务评价系统全自动化缩短财务评估和招投标所需要的人工成本和时间成本，提高财务评估的及时性和准确性。在建设阶段，根据已完成的财务数据，进一步完善项目全生命周期的财务计量，合理预测和指导项目损益情况。

（二）不断加强成本管理，完善制度建设，细化预算管理，规避财务风险

一是加强PPP 项目在建设-运营-移交等各环节的成本管理控制。PPP 项目投资运营成本控制是PPP 项目全生命周期成本管理的重要内容，PPP 项目成本包括建设、运营、融资和税收等成本费用因素，是决定政府支付责任大小和资本投资回报高低的核心要素。项目公司设立财务部、预算部、工程部和运营部，分别进行成本管理和成本计划的实施，各部门对各自负责的经济活动进行分析，及时掌握经济活动的动态，查找漏洞并制定控制措施，增强人员的成本管理意识，由事后核算转变为事前计划，成本控制得到了有效的改善。

二是严格遵守有关法律法规，进一步完善和严格执行企业财务管理制度。加强财务信息化建设，巩固基础会计工作，完善内控制度，规范财务会计行为，提高会计工作效率，保证各项业务的正常运行。可投入使用符合项目公司业务情况的OA 系统，建立财务板块提高财务工作的信息化程度，缩短业务流程的时间跨度，增加财务工作效率。

三是制定严格的预算管理制度。预算分阶段进行分析、考核，加强财务管理工作的主动性，做到事前监督，使业务更具计划性，成本得到有效控制。从成本管理和财务管理两个方向增强全面预算管理，确保项目整体建设成本可控。从运营期成本和收益测算的广度和深度方面，结合增值税变化对成本的影响，作出运营实施主体及具体方式的合理抉择，并结合全面预算管理，提前确定实施方案，确保运营期成本和收益预测效果的实现。

（三）努力破解融资难，合理统筹安排资金

一是拓宽融资渠道，破解PPP 项目筹资难问题。PPP 项目投资规模大，资金门槛高，项目实施过程中需要进行大量融资，才能确保项目的顺利实施。因此，筹资是PPP 项目成功的关键，也是PPP 项目的主要缺陷。目前，PPP 项目筹资难、筹资贵已成为制约项目实施的主要矛盾之一，为了解决这个矛盾，社会资本方应积极拓宽融资渠道，由单一银行融资，变成从基金、股权等多方式融资。

二是提高资金的使用效率，减少资金成本。科学合理匹配融资计划和施工资金需求，倒排资金到位计划，避免出现资金闲置和浪费，加强风险意识，降低财务费用。加强与施工单位和政府财政方面的沟通交流，保证工程施工按计划完成，尽快进入运营期，按PPP 协议返还投资资金，降低资本成本支付。

（四）完善人员的专业结构，引进专业人才

一是加强对有关人员的业务培训和技能提高；二是引进专业人才队伍，逐步完善专业人才结构。项目公司作为一个公司运营，基本的部门组成和人员组成是必须的，社会资本方应挖掘并培养出一批项目管理人才、项目投融资人才、项目运营人才。

结语

近年来，PPP 模式在中国得到普遍应用，不仅加快了中国社会基础设施建设的步伐，而且在一定程度上激发了社会资本的活力，这也是对迫切需要转型的社会资本的考验和挑战。然而，财务管理在PPP 模式的整个生命周期中起着至关重要的作用。PPP模式的财务管理目标不同于一般企业。在实际应用中，一是要及时解决财务管理中遇到的问题；二是要不断总结经验，逐步健全PPP 财务管理模式，提高财务管理效率，促进PPP 项目不断发展。财