新时代农村基层党组织功能创新及实现路径*

王 同 昌

农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，发挥着政治引领、发展经济、服务群众等重要功能。改革开放以来，伴随着工业化、城镇化和市场经济的发展，我国农村经济社会结构发生重大变迁，给农村基层党组织功能发挥带来新挑战。适应经济社会结构变迁，准确把握农村基层党组织功能发挥面临的困境，找准强化农村基层党组织整体功能的着力点和抓手，实现农村基层党组织功能创新，是当前实施乡村振兴战略的重大任务。

一、农村基层党组织功能的具体表现

农村基层党组织功能是指农村基层党组织在农村社会发展中所起的积极作用和发挥的效能。准确把握农村基层党组织功能关系到新时代农村基层党组织建设成效，关系到乡村振兴战略的顺利实施，关系到中国共产党在农村的执政基础。具体而言，农村基层党组织功能主要体现在以下四个方面。

1.全面政治领导功能

农村基层党组织是政治组织，必须牢牢把握这个基本定位和基本属性，履行好政治责任，发挥好政治领导作用。党的十九大报告强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”①农村基层党组织作为乡村社会的领导核心，必须全面领导农村社会各个组织，支持和保障各种组织依照各自章程有序运行。习近平总书记指出：“农村工作千头万绪，抓好农村基层党组织建设是关键。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。”②可以说，全面政治领导功能是农村基层党组织第一位的功能，在农村基层党组织各项功能中处于根本性地位。

2.发展经济功能

农村基层党组织担负着团结带领农民群众实现共同富裕的历史重任。改革开放以来，我们党确立了社会主义初级阶段的基本路线。贯彻落实党的基本路线要求各级党组织必须把发展经济作为中心工作，努力成为引领发展的“火车头”和群众致富的“主心骨”。关于农村基层党组织发展经济功能，习近平总书记作了多次强调。2017年12月，习近平指出：“壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。要在搞好统一经营服务上、在盘活用好集体资源资产上、在发展多种形式的股份合作上多想办法。”③2018年4月，他在湖北考察时指出：“村党支部要成为帮助农民致富、维护农村稳定、推进乡村振兴的坚强战斗堡垒。”④2021年5月12日，习近平在河南调研时强调：“要发挥好基层党组织的作用和党员干部的作用，落实好‘四议两公开’，完善村级治理，团结带领群众向着共同富裕目标稳步前行。”⑤在实施乡村振兴战略背景下，产业振兴是重点，农村基层党组织要在构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系方面发挥重要功能，带领农民探索出一条符合本村实际的经济发展道路。发展壮大农村经济是农村基层党组织功能发挥的基础，只有农村经济发展了，其他功能的发挥才有坚实的后盾。

3.服务群众功能

全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，人民群众对美好生活的向往是我们党的奋斗目标。因此，服务群众也是农村基层党组织的重要功能。当前我国总体上已经进入以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系的新阶段。在此背景下，伴随着大量资源下乡，实现资源的合理分配和有效利用，把农民群众最关心最直接最现实的利益问题找出来并解决好，让农民的获得感、幸福感、安全感更加充实，是农村基层党组织必须承担的职责。党的十九大报告和十九大党章也都强调，党支部要履行组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。服务群众功能是农村基层党组织功能的落脚点，也是由我们党的性质和宗旨决定的。当前全国农村普遍建立的党组织活动阵地被命名为党群服务中心，就是党组织服务功能的直接体现。

4.加强自身建设功能

农村基层党组织的坚强有力是其发挥功能的前提和基础。俗话说，给钱给物，不如给个党支部，这充分说明了农村基层党组织的重要性。打铁必须自身硬，农村基层党组织必须把加强自身建设摆在突出位置，把政治建设放在首位，全面推进思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，深入开展反腐败斗争，使其真正成为坚强的战斗堡垒。农村基层党组织加强自身建设功能在党组织功能体系中处于保障地位，是履行其他功能的前提，只有把自身建设好，其他功能才能有效发挥。

二、经济社会结构变化对农村基层党组织功能的影响

改革开放尤其是进入新世纪以来，农村经济社会结构发生了深刻变化，这些变化从不同层面对农村基层党组织功能发挥带来影响。

1.家庭承包经营对农村基层党组织功能的影响

家庭承包经营前，农村土地实行集中经营，党组织代表农民行使经营权和分配权，农民的生产生活与党组织密切相关。家庭承包经营后，虽然土地仍归集体所有，但是经营权和分配权已转移到农民个体手中。在这种情况下，农民收益多少，如何分配完全取决于农民个体，表面上与村级党组织关系不大。但是，农村基层党组织领导的村民自治组织代表集体土地的发包方，与农民签订土地承包合同，承担督促农民交售国家公粮的职责。2006年以后，国家不但全部取消了农业税，还给种粮农民各种类型的补贴。在这种条件下，农民与农村基层党组织失去了经济利益的联系。在集体经济发达地区，农村基层党组织掌握一定的集体经济资源，具有为村民服务的能力，党群关系还算密切。在集体经济薄弱村甚至空壳村，农村基层党组织没有财力支撑，有的甚至缺乏活动经费，无法为农民提供实实在在的服务，导致党组织悬浮于农民之上而不是深深扎根于农民之中，农民对基层党组织的认同感逐渐下降。

2.新经济组织发展对农村基层党组织功能的影响

改革开放前，农村经济组织单一，主要为集体经济组织。改革开放后，农村经济组织日益多元化，出现了大量新经济组织，主要有合作经济组织和非公经济组织。改革开放初期，随着人民公社解体，大部分农村集体经济组织随之解散。但是，一家一户的个体小农经济与农业产业化、农村现代化的内在要求不相适应，因此，合作经济组织孕育而生。2007年7月，《中华人民共和国农民专业合作社法》正式颁布，标志着我国农民合作经济组织进入规范化发展新阶段。农民合作经济组织的出现提高了小农户抗风险能力，提高了农民作为弱势群体的自救自助能力；增加了农民的边际产出，在一定程度上阻断了农民边际收益递减效应；提高了农业生产的规模效应和农产品的市场竞争力；有利于促进农业的适度产业化。⑥合作经济组织的发展能够有效地把农民组织起来，密切了农民之间的联系，但在一定程度上疏远了农民与行政村党组织的联系，弱化了基层党组织功能的发挥。

改革开放以后，农村也逐渐出现了一些非公经济组织。非公经济组织的大量出现与发展对基层党组织提出了新要求。非公经济组织中的党组织既要围绕企业生产经营开展工作，又要在群众中发挥政治核心作用，在企业发展中发挥政治引领作用，这必然对其功能的发挥产生较大的影响。

3.农村社会结构变化对农村基层党组织功能的影响

农村社会结构的变化主要体现在两方面。一是人口流动性越来越强。改革开放甚至20世纪90年代之前，农村人口流动性不大。相应地，流动党员也不多，农村基层党组织功能在一个相对稳定的区域内容易实现。20世纪90年代以来，我国出现了大规模人口流动浪潮，比较突出的是大量农村人口向城市流动，即农民工流动。据国家统计局数据，2009年全国农民工总量达到22978万人。⑦受新冠疫情影响，2020年农民工数量较上一年有所减少，但绝对数量仍达到28560万人。⑧大量农民工外流对农村基层党组织功能最直接的影响就是党组织缺乏高素质的后备力量，优秀的入党积极分子大大减少。二是农村人口老龄化现象日益加剧。农村人口老龄化一方面是由整个社会的老龄化造成的，另一方面是由大量青壮年农民外出导致农村的老龄化更加凸显。据第七次人口普查数据，截至2020年，我国65岁以上人口为19064万人，占人口总数的13.5%。⑨人口老龄化导致农村党员队伍老化，制约了农村基层党组织功能的发挥。

4.农民文化素质及消费需求变化对农村基层党组织功能的影响

改革开放以来，农民文化素质和消费需求都发生了巨大变化。在农民文化素质方面，2020年，我国九年义务教育巩固率为95.2%，高中阶段毛入学率为91.2%。这标志着农民整体文化素质得到大大提升。2012年中央一号文件提出要大力培育新型职业农民，加快中等职业教育免费进程。新型职业农民主要包括生产经营型职业农民、专业技能型职业农民、社会服务型职业农民。在此背景下，农村基层党组织如何既满足传统农民需求，又适应新型农民要求，是必须解决的问题。在消费需求方面，农民对美好生活的需求大大提升。经过党的十八大以来的努力，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部列出，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。总体来看，农民的消费结构实现了从传统温饱生存型向小康社会的现代化转变。在农民的消费需求中，食品消费与衣着消费支出逐渐减少，而交通通信、医疗保健、文化娱乐等方面的支出逐渐增长。随着农民消费需求的多元化，农民对美好生活的需要日益增长。在农村社会主要矛盾发生变化的情况下，农村基层党组织带领农民实现美好生活需求的任务更加艰巨。

5.农民居住方式对农村基层党组织功能的影响

传统上，甚至直到20世纪90年代，我国农民居住在一个个自然村落，若干自然村落构成一个行政村，成为当代中国农村社会基层治理单元。正如有学者指出：“这些自然村落的生存方式、内部的制度与组织及其观念习俗，更多地受制于它们各自所处的自然生态环境。”随着城镇化的推进，农民的居住方式发生了巨大变化，主要体现在居住的集中化趋势。有资料显示，1990年，中国的自然村数量420万个，2013年，自然村数量减少到280万个，23年间有近140万个自然村消失。自然村消失的主要原因是人口迁移、拆村并点和征地。其直接的结果是农民的居住方式越来越集中，有的地方表现为农民上楼。例如，江苏省金湖县以“交通便捷、节约资源、尊重民意”为原则，经过三轮反复比选，最终确定建设20个县级集中居住点。连云港市已完成农民集中居住点建设150个，在建21个。农民居住方式的集中化为农村基层党组织服务农民提供了便利。但居住的集中化使得邻里之间的矛盾纠纷相对增多。如何确保农民既集中居住又和谐相处，对农村基层党组织功能发挥提出了新要求。

三、当前农村基层党组织功能发挥面临的困境

党的十八大以来，各级党委认真落实从严治党主体责任，坚持抓基层、强基础、固基本，农村基层党组织建设得到长足进步，农村基层党组织功能进一步强了起来。但是客观来看，在农村经济社会结构发生巨大变迁的情况下，农村基层党组织功能发挥还面临不少困境，具体而言，主要表现在以下几个方面。

1.行政村党组织功能发挥面临的困境

行政村党组织在农村社会中居于全面领导地位，与村域范围内的其他组织和农民群众是领导与被领导关系。但目前行政村党组织的全面领导功能还未充分发挥。首先，行政村党组织与村内其他组织的关系还未完全理顺。当前，有些自发成立的经济组织、社会组织还未完全纳入行政村党组织管理之中。其次，有的行政村党组织经济发展能力不强，发展集体经济成效不明显，不能给农民群众带来实实在在的利益，对农民群众的组织力下降。相比较而言，有的经济组织、社会组织由于能够满足农民群众的经济需求和精神文化需求，反而在农民群众中具有很大的影响力。长此以往，就会对行政村党组织领导功能造成致命伤害。最后，行政村党组织自身建设功能悬浮化。党的建设应该是全体党员和党的干部共同参与的过程，在一定情况下还应吸纳普通群众参加。但目前有的行政村党组织建设仅仅成了党员干部的事，党员和群众的参与性不足，党建效果不佳，无法为党组织其他功能发挥提供坚强的组织保障。

2.农村合作经济组织中党组织功能发挥面临的困境

农村合作经济组织是适应广大农民抗击市场风险，谋求农业收益最大化需要而建立的，有利于提高农民作为弱势群体的自救自助能力，也促进了农业的适度产业化。农村合作经济组织中党组织功能发挥困境主要体现在两个方面。一是有的合作经济组织中还未建立党组织，有的即使建立了党组织，只是挂了一个牌子，没有实际运作，根本谈不上功能发挥。二是有的合作经济组织中已经建立了党组织，但功能发挥有限。有的党组织为了嵌入而嵌入，党建人才缺乏，未能围绕合作经济组织发展而发挥功能，引导合作经济组织健康发展能力弱，缺乏对合作经济组织发展的有效监督，甚至一些农民没有感受到合作经济组织中党组织的存在。

3.农村非公经济组织中党组织功能发挥面临的困境

农村非公经济组织中党组织与城市非公经济组织中党组织有重要区别。城市非公经济中党组织所依托的非公经济组织一般来说企业规模相对比较大，其上级领导机构一般是党工委。而农村非公经济组织中党组织是依托于农村的非公经济组织，其上级领导机构为行政村党组织。城市比较大的非公企业一般要建立工会、共青团等群团组织，非公经济中党组织要领导群团组织。而农村非公经济一般规模比较小，一般没有建立群团组织。因此，农村非公经济中党组织主要应该是监督引导企业良性发展，帮助企业解决发展中的困难，维护企业和农民群众的合法权益。但是，目前农村非公经济中党组织功能还未充分激活，主要体现为对企业发展还未充分发挥引导作用，对企业发展中的困难还无能为力，对农村群众的教育引导不足。从表面上看，农民在非公企业工作获得收益与企业经营状况密切相关，而与非公企业中党组织关系不大。因此，农民群众对非公企业中党组织认同度不高。

4.农村社会组织中党组织功能发挥面临的困境

改革开放以来，农村社会组织经历了一个从无到有的发展过程。2017年12月，民政部印发的《关于大力培育发展社区社会组织的意见》提出，力争到2020年，社区社会组织培育发展初见成效，实现农村社区平均拥有不少于5个社会组织。经过5到10年，社区社会组织管理制度更加健全，支持措施更加完备，整体发展更加有序，作用发挥更加明显，成为创新基层社会治理的有力支撑。农村社会组织作为农民政治、经济、社会生活的重要载体，有效地实现了农民的自主参与、自我管理、自我服务、自我保护。但是，不可忽视的是，农村监管机制的体制性漏洞、组织体系的排斥性弊端和维权功能的过激化倾向等问题的存在不但限制了农村社会组织的进一步成长，而且在一定程度上给农村社会带来诸多消极影响。从农村基层党建的角度看，社会组织中党组织功能还未充分发挥。由于农村社会组织相比其他组织而言发育成长较晚，因此，社会组织中党建相对薄弱，不少社会组织中还未建立党组织，党员在社会组织中先锋模范作用还未充分发挥，有的社会组织与党组织甚至处于“两不找”状态。

四、农村基层党组织功能创新的实现路径

为适应农村经济社会的巨大变迁，农村基层党组织亟须实现功能创新。从类型上看，农村基层党组织在村域范围内大致分为以行政村为依托的行政村党组织，以合作经济组织为依托的党组织，以非公经济组织为依托的党组织，以社会组织为依托的党组织。不同类型的党组织应履行不同功能，采取不同的功能实现途径。

1.行政村党组织功能实现路径

行政村党组织是行政村内最高领导力量，是党和国家政权在基层的象征，虽然不是一级政权组织，但协助乡镇党委政府履行了大量职能。因此，行政村党组织要更好地围绕村庄公共事务发挥功能。第一，行政村党组织要有效领导村民自治组织、经济组织、社会组织，支持这些组织按照各自章程发挥积极作用。第二，行政村党组织要坚决贯彻落实党的路线方针政策。党和国家关于“三农”的路线方针政策，既有管长远的战略规划，也有阶段性的政策要求，行政村党组织要认真学习领会中央精神并结合本地实际创造性落实。当前，行政村党组织要在搞好土地发包、土地流转、土地收益分配方面更好发挥功能。改革开放以来，在坚持农村土地集体所有权条件下，我们党进行理论创新和制度创新，实现了土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。尤其是在城乡建设用地增减挂钩、节余指标调剂产生大量收益情况下，行政村党组织要做好合理的利益分配，保障农民的合理收益。第三，协助上级做好农村发展规划。2021年中央一号文件强调大力实施乡村建设行动，其重要内容之一就是做好乡村发展规划。乡村发展规划，不能简单聘请设计公司为了规划而规划，一定要注意到乡村的现有基础、历史传统、雨水流向等，行政村党组织作为长期扎根于村域的党组织，对乡村历史底蕴比较了解，应发挥主导作用。第四，行政村党组织要加强自身建设，提高自身建设质量，为村域其他组织培养优秀骨干，鼓励优秀党员到其他组织中工作，确保其他组织与乡村振兴同向而行。第五，领导乡村治理。乡村治理是多元社会力量共同发挥作用的过程，其中行政村党组织处于领导地位。行政村党组织要结合乡村发展实际情况，引导乡村治理高质量发展，为构建组织完备、经济发展、富有活力的新型乡村社会治理格局提供保障。

2.农村合作经济组织中党组织功能实现路径

建立农村合作经济组织是中国农村经济发展的必由之路。随着农村经济社会结构变迁，农村出现空心化、老龄化等情况。为应对市场经济挑战，农民有走向重新合作的客观必然性。因此，合作经济组织中党组织发挥功能的着力点是保障合作经济组织健康发展。第一，合作经济组织中党组织应引导合作社走向制度化和规范化。制度具有稳定性和长期性，只有建立健全相关制度和规范，才能有利于合作经济组织长期发展。第二，维护合作经济组织相关主体利益。实现参与主体利益最大化，是合作经济组织成立的直接动因。合作经济组织发展需要各主体相互良性合作，而合作经济组织中的党组织应发挥合作的润滑剂作用，有效协调各方利益。第三，协助政府帮助合作经济组织解决相关困难。改革开放以后成立的合作经济组织发展历程比较短，在发展中还会遇到一些瓶颈，需要政府提供相应的帮助。合作经济组织中党组织在这方面应及时发挥作用，做好政府相关部门与合作经济组织的对接工作，为合作经济组织发展提供相关帮助，尤其是为合作经济组织发展提供人才支持。

3.农村非公经济组织中党组织功能实现路径

农村非公经济组织中党组织功能的发挥既要遵循相关党内法规对非公经济组织中党组织功能定位的要求，又要结合农村非公经济组织运行的特点。第一，要强化对非公经济组织服务功能。我们党在非公经济组织建立党组织不是仅仅为了对这些组织进行控制，而是为了促进其更好的发展。因此，农村非公经济组织中党组织要及时了解非公经济组织运行中的实际困难，做到上传下达，及时把企业的运行困难传达给相关部门，帮助非公企业解决发展中的难题。第二，强化对非公经济组织合法经营的引导和监督功能。由于市场经济的逐利性特点，非公企业在发展过程中为追求利益最大化，有可能突破法律的限制，存在违法经营可能性。这就需要非公企业中党组织对非公经济进行引导和监督。第三，加强对非公企业员工的价值引导。农村非公企业规模相对比较小，企业文化建设比较薄弱。因此，非公企业中党组织要着力进行价值观教育，把党和国家的价值观融入企业运营发展之中，打造适应非公企业及员工需要的价值话语体系，实现价值嵌入的柔性化、生活化、动态化和多样性，不断增强社会价值观对非公企业的影响力和渗透力。

4.社会组织中党组织功能实现路径

社会组织中党组织功能实现分为两种情况。第一，对于还不具备建立党组织的社会组织，应采取“双向进入”策略。一方面，鼓励党员积极参与社会组织并发挥积极作用；另一方面，对社会组织中的优秀分子进行政治吸纳，在条件符合的情况下，吸收他们加入党组织。第二，对于具备建立党组织条件的社会组织，按照应建尽建原则建立党组织，实现党的组织和工作有效覆盖。在行政村党组织领导下，结合社会组织特点和社会组织成员利益需求开展党组织活动，在业务活动中宣传党的主张，贯彻党的决定，团结动员农民群众，落实“三会一课”等制度，做好党员的教育、管理和监督，引导党员发挥先锋模范作用。引导社会组织健康有序发展，确保社会组织处于党的有效领导之下，成为农村基层社会治理的积极力量。

注释

①②《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2019年，第14、145页。③④《习近平关于“三农”工作论述摘编》，中央文献出版社，2019年，第189、193页。⑤习近平：《深入分析南水北调工程面临的新形势新任务 科学推进工程规划建设提高水资源集约节约利用水平》，《人民日报》2021年5月15日。⑥王曙光：《中国农村：北大“燕京学堂”课堂讲录》，北京大学出版社，2017年，第187—189页。⑦国家统计局：《2009年农民工监测调查报告》，国家统计局网，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html，2021年10月10日。⑧国家统计局：《2020年农民工监测调查报告》，国家统计局网，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202104/t20210430_1816933.html，2021年10月10日。⑨国家统计局：《第七次全国人口普查主要数据情况》，国家统计局网，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html，2021年10月10日。⑩国家统计局：《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021年10月10日。孔祥智：《中国农村发展40年：回顾与展望》，经济科学出版社，2018年，第119页。习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，《人民日报》2021年2月26日。曹锦清、张乐天、陈中亚：《当代浙北乡村的社会文化变迁》，上海人民出版社，2019年，第1页。卢晖临：《村庄的未来——来自田野的观察与思考》，《学海》2019年第1期。白雪：《先行试点，让农民住得好过得好》，《新华日报》2018年12月22日。黄辉祥、刘宁：《农村社会组织：生长逻辑、治理功能和发展路径》，《江汉论坛》2016年第11期。赵大朋：《农村社会结构的转型与村级党组织的应对》，《上海行政学院学报》2015年第4期。