从大数据角度看天津市政府债务管理

◎文/李 娜

一、天津市政府债务管理的相关举措

中央多次提出严格规范地方政府举债融资，有效遏制隐性债务增量，坚持谁举债、谁负责，严格落实地方政府属地管理责任，债务人、债权人依法合理分担风险，积极稳妥处置隐性债务存量，防范化解重大风险。

天津市政府也陆续出台政府债务风险管理办法，其中提出规范政府债务管理，建立政府债务“借、用、还”全过程管理机制，要求规范政府投资计划管理，加强政府投资项目审批、核准、备案；严格政府债务举借管理，对政府债务实行统一归口管理，审核各部门、各融资平台申报的新增政府债务需求，综合评估项目平衡方案、财政承受能力，择优纳入政府债券项目储备库；建立债务风险监测机制，搭建债务风险监测平台，统计分析债务变动情况，分级分类设置预警指标和风险区间，定期评估风险状况等。

二、天津市政府性债务数据管理现状

财政部门是数据密集型的综合管理部门，随着财政信息化工作的不断推进，各类财政数据正变得越来越“大”。从财政部门来说，可以实时监控到财政资金的具体运行情况，每一笔资金活动的详细信息，都在财政部门的视野之内。与财政改革相对应，财政信息化建设同步发展，从部门预算编制到分配预算指标再到国库集中支付、预算执行以及年终决算，形成了一条完整闭合的信息流。而非税收入收缴电子化管理也将非税收入信息全部纳入数据库中。资产管理系统则包含了预算单位的所有资产信息。

对于政府性债务，财政部自2010年开始，通过信息系统采集各地方的政府性债务详细信息，以项目为主线，进行立项管理、提款管理、支出管理以及还款管理，还包含政府性债务所对应的资产管理。各地方财政部门也开发了具有本地个性化的政府性债务管理系统，将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，将债务预算编制、新增债务审批、债务资金使用及监控、融资成本控制等都纳入信息系统中，以实现“借用管还”全过程的监管，以及债务预警、风险提示、动态管理。同时，国土房管局的信息系统中存储着储备土地的信息，在非税收入收缴管理系统中存储着成交地块的土地出让金，这些信息都可以作为界定政府举债能力以及还款能力的参考。自新预算法之后，要求地方政府直接发行债券，且地方政府举债筹集的资金必须统一纳入地方财政预算，地方政府举债筹集的资金用于偿还当前债务、相关的公共服务或项目的债务。因此，在编制部门预算时，要将当年计划发行的政府债券以及往年政府性债务的还本付息全部纳入进来。在政府债券发行后，银行缴款进入国库，通过国库集中支付系统进行支出。因此，预算管理系统和国库集中支付系统中的与债务相关的数据也成为实现地方政府性债务“借用还”一体化管理和风险动态监控的因子。

由于政府性债务涉及面广，不仅仅局限于财政部门，还需要进行跨部门联合监管。发改部门、人民银行、银监会、证监会、审计部门等均应参与到政府性债务的监管中，将与政府性债务相关的数据共享，对政府中长期支出事项以及融资平台债务等情况进行联合监管。因此以上各部门的信息系统也应作为管理政府性债务风险的一部分。人民银行具有融资平台公司和企事业单位的中期票据、短期融资券、ABN、PPN等信息；发改部门具有融资平台公司和企事业单位的建设项目、企业债券、专项建设基金信息；银监部门具有融资平台公司和企事业单位的银行贷款信息；证监部门具有融资平台公司和企事业单位的公司债券债券市场公开发行及交易信息；银行具有由政府融资平台与财政部门共同监管的银行账户收支信息；统计部门公开发布的宏观财政及经济指标数据等；国土房管部门具有可用于抵押贷款的土地信息；融资平台公司或企事业单位财务会计管理系统数据；审计部门具有融资平台公司及企事业单位政府性债务相关信息；互联网公开的区域经济数据如GDP等宏观数据；中债登、中国人民银行、上海证券交易所、深圳证券交易所等网站公开的债券数据；主流媒体或政府网站发布的债务舆情数据等，均可用于评估政府性债务风险。

三、政府债务管理中存在的难点

信息不对称导致对政府债务监管困难。债务信息不对称既有横向信息不对称，又有纵向信息不对称。由于政府债务从项目审批、债券融资、开工建设、经营运行到还本付息过程中涉及财政、人行、国资、发改、审计等多个部门的监管，对于融资平台、事业单位的存量债务，还涉及国土房管、证监等部门。这些外部门的业务系统与政府债务管理系统之间并无关联，各自成为信息孤岛，且这些数据格式不一，口径不一，很难直接与政府债务管理系统中的数据进行比对分析。因此，部门之间信息不互通，即横向信息不对称，会导致无法对债务进行“借用还”全流程的监管。

政府债务既有市本级债务，又有区县债务，各级政府管各级债务，上下层级数据未集中，即纵向信息不对称，这导致难以整体把握全市政府债务。另外，市区各级政府都存在隐性债务，若不能统计到财政体系中，将导致无法掌握全口径的地方政府债务信息。这些问题都为政府债务的整体监管工作造成很大困难，导致风险难以准确估算。

因此，要建立一个面向财政局、发改委、国资委、审计局、人民银行、银监会、证监会、国土房管局等多部门的大数据监管平台，实现多部门、多机构之间的信息共享、交叉互补和多维验证，同时利用网络爬虫技术，主动收集统计局、证监会等部门通过互联网发布的宏观经济公开数据和金融市场相关信息，以及新闻舆论、调查数据等，形成具有多维度、综合性、海量信息的大数据，并利用数据挖掘技术对获取的债务大数据进行分析，找出政府性债务的风险点，进行重点管理。

四、国内财政管理中大数据技术的应用

由于国内外并没有专门应用大数据技术进行地方政府性债务风险管理的案例，而地方政府性债务作为财政的一部分，由大及小，通过借鉴国内外在财政管理中对大数据技术的应用经验，得到在地方政府性债务风险管理中应用大数据技术的启示。

1999年，财政部开始规划建设“政府财政管理信息系统”。2002年，国务院将该系统定名为“金财工程”，列为国家电子政务“十二金”之一。“十二金”是面向政府办公业务建立的十二个重点信息应用系统，金财工程在金融系统中排列第一，国家对于该项目重视程度可见一斑。

“金财工程”是以实现财政数据集中管理、集中利用的财政一体化为目标，支撑预算编制、预算执行、决算等核心业务的财政综合管理信息系统。

随着金财工程不断深入，逐步形成了以预算管理为源头，国库收支管理为主线的系统框架。虽然能够支撑财政业务运行，但是这些业务系统的建设缺乏顶层设计，导致系统之间没有统一标准，相互独立，无法实现财政业务全流程闭环管理的要求。于是财政部在2006年正式启动了“金财工程应用支撑平台1.0”的建设。平台对财政业务和财政信息系统进行分析、归纳，把基础的、公共的、较稳定的部分剥离出来形成应用支撑平台，而把针对具体业务的个性化要求、易变的部分放在表层应用系统。

天津市金财工程应用支撑平台1.0于2010年启动，并于2011年1月1日正式上线使用。基于金财平台，实现预算指标管理系统和国库集中支付系统的贯通，健全了预算指标管理体系，加强了财政资金监控，实现了以预算编制为源头、以国库收付为主体、以财政决算为结果的闭环管理，从根本上强化了预算的约束力，控制了超预算支出和无预算支出。

随着近年来新一轮财税体制改革的推进和信息技术的发展，平台1.0在支撑能力上逐渐遇到了瓶颈，主要表现在基础数据管理应用不到位、系统交互和数据共享手段较为单一、上下级间数据交换和业务协同功能尚需完善、平台总账承载的业务数据范围有限等。于是，财政部推出了金财平台2.0，以金财平台2.0作为信息系统一体化建设整合的工具和手段，实现基础数据统一维护、业务数据集中共享、业务操作规范处理、上下级数据贯通，形成横向一体化、纵向集中化、全国系统化的财政信息化发展格局。横向一体化是通过建设核心业务一体化系统、建设贯穿全流程的内控管理体系、整合专项业务系统、集成门户网站以及统一对外交互机制，解决本级财政业务不衔接、系统碎片化、数据不共享的问题。纵向集中化是通过统一建设、集中部署，解决各层级财政部门系统碎片化，数据不共享的问题，实现纵向跨层级间系统和数据的统一。全国系统化是通过统一基础数据规范、统一数据标准存储、统一平台总账结构、统一纵向交换机制和统一信息安全体系，解决全国核心要素不统一、上下不衔接不贯通的问题。

金财平台的建设，实现了财政数据的大集中。经过多年数据积累，财政部门已经沉淀了海量的数据资源，包括税收数据、非税数据、国库集中支付数据、预算指标数据、部门决算数据、政府采购数据、预算执行分析数据、政府性债务数据、资产管理数据等，这些都是数据挖掘的重要数据基础。同时，财政外部数据收集渠道不断拓宽，范围不断扩大，数据资源不断丰富，数据分析利用已初见成效，为动态反映资金分配过程、紧密跟踪资金使用去向，进而为评估政策实施效果、分析资金使用效益等提供了重要参考。

运用大数据技术，资源丰富的云平台和高速安全的网络环境是基础。在基础设施建设上，天津已初步建成宽带电子政务网络，在全国率先使用骨干传输网，确保政务网络安全，核心环网带宽达到万兆，骨干网带宽达到千兆，桌面带宽达到百兆，位居全国前列。政务云机房已投入运行两年，独立机房面积共500平方米、机柜共200个，集中网络、服务器等各类设备近700台，共可部署服务器2000台，目前已有审计局、公安局、工信委、民政局、财政局等十几个部门几十个业务系统部署在政务云上。建设天津市电子政务综合性服务平台，形成全市统一的资源共享、信息交互、应用集成和安全保障中心。建设法人库、人口库、空间地理库和宏观经济库，形成全市1400万条人口基础信息、四大类法人单位百万条基础信息、4T空间地理信息的共享。天津市还将建成统一的政务云计算中心，为全市政务部门提供统一的网络、计算和存储资源服务，满足其5至8年的计算和存储需求。

2017年3月，天津“津云·中央厨房”上线运行，“云上系列”作为“津云·中央厨房”的第二阶段，旨在打通政府部门间数据信息共享渠道，按照“融为一体、合而为一”的理念，推动大数据与网上政务大厅、社会公共服务平台的应用层面融合。

“金财工程”的建设，为如何建立债务大数据监管平台，实现债务相关全部数据的采集整合提供了良好的经验；宽带电子政务网络和政务云计算中心的建设，为运用大数据技术实现债务风险管理提供了扎实的硬件基础环境。