资源总量管理和全面节约制度改革进展、问题及若干建议

谢海燕　刘婷婷

资源总量管理和全面节约制度是生态文明制度建设的重要内容。2015年中共中央国务院批复的《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》）对完善资源总量管理和全面节约制度提出了明确要求。目前，《方案》确定的资源总量管理和全面节约制度的十项改革任务均取得重要进展，最严格的耕地保护、水资源保护、能源节约使用制度基本建立，建设用地、水资源、能源均实行了总量和强度双控制度，天然林全部納入保护范围，草原、湿地、沙化土地、海洋资源开发保护机制初步建立，矿产资源开发利用管理制度和资源循环利用制度进一步完善，重点资源利用效率明显提高。

一、改革进展分析

（一）实行了最严格的耕地保护制度及建设用地、水资源、能源总量和强度“双控”制度

坚持最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田红线，继续实施耕地占补平衡制度，实行建设用地总量和强度“双控”制度、城乡建设用地增减挂钩、建设用地“增存挂钩”制度。实施最严格的水资源管理制度，实行了水资源消耗总量和强度制度、用水定额管理制度，完善了水资源论证制度和取水许可制度。建立了能源消费总量和强度双控制度，完善了重点用能单位节能管理制度、节能标准体系、节能评估审查和节能监察制度。

（二）矿产资源开发利用管理制度进一步完善

建立了矿产资源开发利用水平调查评估制度，构建了以“三率”为核心的矿产资源开发利用水平调查评价指标体系、工作流程、技术方法和运行机制。先后发布了8批77个矿种（矿类）合理开发利用“三率”最低指标要求。建立了矿业权人勘查开采信息公示制度和“黑名单”制度。完成矿山地质环境保护和土地复垦制度方案合并编制改革，推动矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。

（三）基本建立天然林、草原、湿地、沙化土地保护制度

停止了天然林商业性采伐，所有天然林均纳入保护范围，基本建立国家储备林制度，国有林区改革阶段性目标全部完成，集体林权制度进一步完善。草原确权登记、基本草原划定、禁牧休牧和草畜平衡制度工作稳步推进，启动实施了新一轮草原生态保护补助奖励政策。湿地保护制度顶层设计基本完成，明确了湿地总量管理目标，完善了湿地用途监管机制，建立了湿地保护修复资金投入机制。初步建立了沙化土地封禁保护制度，划定100余个沙化土地封禁保护区。

（四）基本建立海洋资源开发保护制度

按照国土空间规划新理念，要求沿海各省市编制陆海统筹的国土空间规划。基本划定海洋生态红线。实行了围填海总量控制制度，原则上不再审批一般性填海项目，不再分省下达围填海计划指标。建立了自然岸线保有率控制制度，将全国大陆自然岸线保有率不低于35%的目标分解落实到各沿海省（自治区、直辖市）。完善了海洋渔业资源管理制度，实施海洋伏季休渔制度，开展限额捕捞试点。建立了海洋督察制度，开展了国家海洋督察围填海专项督察和例行督察工作。

（五）初步建立生活垃圾分类、再生资源回收利用、农业废弃物资源化利用制度

重点城市全面开展生活垃圾分类，地级以上城市启动生活垃圾分类，部分农村地区试点开展生活垃圾分类。推行生产者责任延伸制度，实行废弃电器电子产品处理基金制度，开展家电以旧换新。健全再生资源回收利用网络，涌现了“互联网+再生资源回收”新模式。探索开展了快递包装物、外卖包装物、太阳能光伏组件、动力蓄电池等废弃物的回收利用。全面加强塑料污染防治，开启了新一轮“限塑令”。以秸秆、畜禽粪便、废旧农膜等为重点，开展了农业废弃物资源化利用。

（六）主要资源利用效率全面提高

“十三五”期间，全国单位国内生产总值建设用地面积下降20%;2019年万元国内生产总值用水量比2015年（按可比价计算）下降23.8%，万元工业增加值用水量比2015年（按可比价计算）下降27.5%;2013年至2019年我国单位GDP能耗降低24.4%;原油和煤层气采收率、有色金属开采回采率和选矿回收率等重要指标显著提升;46个重点城市生活垃圾分类居民小区覆盖率86.6%、回收利用率30.4%，全国秸秆综合利用率达到85%、畜禽粪污综合利用率达到75%。

二、存在的主要问题

（一）耕地保护制度不完善，水资源、能源总量和强度“双控”目标实现主要依靠行政手段，资源利用效率仍有较大提升空间

耕地保护面临建设占用和生态退出双重压力，现行制度对耕地非粮化、非农化、非食物化行为缺乏监控，耕地占补平衡中仍存在滥竽充数现象。城市土地利用效率整体仍然较低，农村建设用地浪费严重。许多地区尚未实行规划水资源论证制度，建设项目水资源论证管理执行不严，科学合理的节水评价标准尚未建立。节能主要通过目标控制、逐级分解指标、考核和问责等行政手段实现，市场化手段运用较少，实现能耗双控目标的成本较大，部分地区难以完成任务。

（二）矿产资源开发利用水平调查评估制度、矿业权人勘查开采信息公示制度不完善，矿产资源安全监测预警机制缺乏

矿产资源开发利用水平调查评估数据获取难、计算标准不统一、评估指标和方法有待完善。矿业权人勘查开采信息公示存在部分矿业权人信息填报质量不高、异常名录和严重违法名单管理要求不明确等问题，对列入异常名录的矿业权人缺乏有效的约束力。矿产资源节约与综合利用优惠政策难以落地。尚未建立矿产资源安全监测预警机制，矿产资源安全供应保障的任务十分艰巨。

（三）天然林重保护轻修复培育、草原保护和湿地保护制度不完善，保护与开发利用的矛盾较为突出

天然林重保护轻修复培育，国家储备林划定标准执行不严、配套管护政策不完善，森林保护、林权流转及价值实现存在一定矛盾。草原承包经营制度不完善，草原征占用手续不规范，基本草原缺乏严格的管控举措。湿地保护面临法律体系不健全、管理体制不顺、目标责任制尚未建立、总量管理和占补平衡制度执行不到位等问题。沙化土地封禁保护区管护水平不高，缺乏封禁补偿机制。

（四）海洋空间规划亟待整合，违法围填海惩罚力度不足，渔业资源过度捕捞现象普遍

海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划等各级各类海洋空间规划亟待“多规合一”。围填海历史遗留问题有待解决，违法围填海惩罚力度不足，地方仍存在“向海索地”冲动。海洋渔业资源总量管理、休渔禁渔制度执行不严，近海捕撈限额管理制度不完善，执法力度不够，渔业资源过度捕捞现象普遍。海洋督察法规不完善，督察流程和内容有待规范，与土地督察、环保督察衔接不足。

（五）生活垃圾分类处于起步阶段，生产者责任延伸制度不完善，资源循环利用率较低

生活垃圾分类总体尚处于起步阶段，垃圾分类处理设施存在短板，低价值废弃物收集利用难，与再生资源回收体系尚未实现有效衔接。生产者责任延伸制度不完善，废旧家电处理基金制度实施以来，基金一直处于收支不平衡状态。再生资源回收利用行业小散乱差的局面没有根本改变，快递包装袋、带有大量胶带的纸箱、塑料餐盒等消费量快速上升，减量化和回收处置难。农业废弃物资源化利用技术落后、成本高、产品附加值低。

三、若干建议

（一）科学制定资源开发与保护目标，确保资源可持续利用，维护国家资源安全

结合我国国情和发展阶段，科学制定资源开发与保护的目标，既要避免制定“超前”的保护目标，也要避免过度开发，确保我国资源可持续利用，保障国家资源安全，减少资源开发和利用过程中的生态破坏和环境污染，保护生态环境。完善资源保护制度，对重要战略性资源实行限制开发与限制出口制度。完善资源开发利用管理制度，构建以资源保护、总量管理、效率管控、循环利用为主体的资源保护与节约利用制度体系，更多依靠市场化方式促进资源利用效率提升，探索多元化的资源价值和生态产品价值实现方式，缓解发展与保护的矛盾。

（二）以提高资源利用效率为核心，完善土地、水、能源、矿产资源管理制度

科学划定并严守永久基本农田红线，确保耕地占补平衡保质保量，推动中低产田改造，严格实行建设用地总量和强度双控制度，盘活建设用地存量，提升建设用地效率。完善水资源消耗总量和强度双控制度，全面推行水资源论证制度，健全节水定额标准体系，加强用水监督管理和考核。更加突出化石能源消费总量控制，更加注重经济政策与能源环境政策的关联协同，更多运用市场化手段控制能耗，着力优化能源消费结构、提升能源利用效率。完善矿产资源开发利用水平调查评估制度、矿业权人勘查开采信息公示制度和矿业权人黑名单制度，以调查评估结果、矿业权人黑名单等作为基础和依据，探索建立差别化的矿产资源开发利用财税激励机制和信用联合奖惩机制。

（三）以保护优先、合理利用为核心，完善天然林、草原、湿地等资源管理制度

坚持天然林保护与修复并重、严格保护与科学经营并重，实行天然林分级保护制度，规范国家储备林管理，完善集体林权制度，加强森林可持续经营。健全基本草原保护制度，深化草原承包经营制度改革，认真落实草原资源用途管制和草原征占用审核审批制度，推动科学利用草原资源。制定湿地管理法规，建立湿地保护部门协调机制，完善湿地保护目标责任制，严格执行湿地总量管理、占补平衡制度，建立湿地资源调查监测及评估制度。加强沙化土地封禁保护区的管护，创新防沙治沙机制，实施沙化土地封禁补偿政策，建立政府、企业、社团、公众多方参与机制。

（四）以空间管控、总量管控为主，完善海洋资源管理制度

贯彻落实国土空间规划新理念，以陆海统一的主体功能区为基础，调整完善沿海各市县主体功能区，优化海洋国土空间保护与利用格局，推动海洋国土空间由大规模开发利用转向保护为主的新阶段。严格落实围填海总量控制制度和自然岸线保护制度，加大对违法围填海行为的惩处力度，将各省区市自然岸线保有率纳入地方政府考核指标，与领导干部提拔任用挂钩，实施终身问责制。完善海洋渔业资源保护制度，持续降低捕捞强度，强化海洋渔业资源捕捞监管与执法。进一步完善海洋督察制度，推动海洋督察与土地督察的深度融合，加强与中央环保督察的沟通协作，构建大督察工作机制。

（五）以提高资源循环利用水平为核心，完善生活垃圾、再生资源等回收利用制度

完善生活垃圾分类回收制度，加强分类设施建设，强化前端、中端、末端各环节的有序衔接;完善生活垃圾分类回收、焚烧、填埋政策，对生活垃圾分类回收进行适当补贴，逐步减少垃圾焚烧补贴，研究开征垃圾填埋税，构建有利于生活垃圾分类回收利用的政策机制。推动生活垃圾分类和再生资源回收网络有效衔接，政府统筹布局分类、回收、利用设施。完善生产者责任延伸制度，创新再生资源回收利用模式，加强行业监管，倒逼产业升级。完善秸秆、废旧农膜、畜禽粪便收运体系，建立耕地地力保护补贴与农业废弃物资源化利用挂钩机制。

〔本文系国家社会科学基金项目 “城市居民参与‘互联网+再生资源回收的驱动机制研究”（ 项目编号： 18CGL027） 阶段性成果〕

（谢海燕，国家发展改革委体管所副研究员。刘婷婷，北京工业大学副研究员）