养老服务体系建设应加快“产业化”政策设计

今年两会审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》，将积极应对人口老龄化上升为国家战略。第七次全国人口普查数据显示，截至2020年年底，全国总人口中，我国65岁及以上人口超1.9亿人，占比达13.5%，接近联合国中度老龄化社会标准。从日本、法国、英国等发达国家老龄化进程来看，老龄化将考验政府的社会保障能力和医疗资源特别是长期照料资源的供给能力，改变社会财富分配、消费结构、劳动力结构，进而对整个经济社会产生广泛而深刻的影响。“十四五”期间，我国将进入中度老龄化社会，老龄化问题关乎国家发展全局，关乎亿万百姓福祉。新华社党校第35期进修班第三党小组走访北京市西城区、海淀区、顺义区、大兴区、房山区、昌平区，对居家养老、社区养老、机构养老模式开展深入调研，基于北京市养老服务体系建设成效和问题提出相应对策建议。

一、北京市“三边四级”养老服务体系建设初见成效，形成较为完善的政策体系和多元化的供给体系

北京市第七次人口普查数据显示，北京市常住人口中，60岁及以上人口为429.9万人，占19.6%，其中65岁及以上人口为291.2万人，占13.3%。与2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升7.1个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.6个百分点。人口老龄化程度进一步加深。

作为首都和大城市，人口老龄化与经济增长、人口流动、家庭变迁等复杂因素的交互影响，养老服务供给量大，多主体、多层级、多渠道特点突出，服务供给普遍面临土地资源稀缺、地价高、用地难、人工成本高、用工难等问题。北京市养老服务经过不断实践探索，已形成较为完善的政策体系和多元化的供给体系。

（一）搭建多维度综合政策体系

近年来，北京市已搭建起土地供应、财税金融、行政监管、市场准入、日常运营、人才培养等多个维度的综合政策体系，协同推进养老基本公共服务和养老产业发展。

一是完善基本养老服务对象评估认定和补贴政策体系。2015年，北京市出台了《北京市居家养老服务条例》，提出各级政府应当建立评估制度，对符合条件的低收入、失能、失独等特殊困难老年人给予居家养老服务补贴。2019年，北京市民政局网站发布了关于印发《北京市老年人养老服务补贴津贴管理实施办法》。2020年，出台《北京市困境家庭服务对象入住养老机构补助实施办法》，首次将城乡特困中的老年人、重度残疾人纳入补助对象。

二是创新支持养老服务业发展的金融、土地政策供给。2019年，北京市出台《关于金融支持养老服务业发展的实施意见》，支持居民增加养老消费能力，推动完善养老保险体系建设，拓宽有利于养老助残服务业发展的多元化融资渠道，提高居民养老领域的金融服务能力和水平。

三是多措并举解决养老人才短缺、行业监管等问题。2018年，北京市就出台《关于建立北京市养老服务业诚信体系的指导意见》，健全完善驿站运营商和养老服务商准入退出机制。2020年，北京市出台了《北京市养老服务人才培养培训实施办法》，国家统招北京生源或北京地区普通高等院校、中高等职业学校的应届毕业生或毕业一年以内的往届毕业生，进入本市养老服务机构专职从事养老服务工作的，享受一次性入职奖励。8月份，又出台《北京市养老护理员职业技能培训实施方案》，按照每人1500元标准给予培训机构培训补贴。

（二）形成有大城市特点的“三边四级”居家养老服务机制

针对大城市养老服务资源配置和需求特点，北京市构建起市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的四级居家养老服务网络，实现老年人在其周边、身边和床边就近享受居家养老服务。

在市、区层面，建设两级养老服务指导中心，作为全市和区域养老服务的运行枢纽和指挥平台，集成区域专业化资源。在街乡层面，支持社会力量建设街乡镇养老照料中心，最高补助450万元，使其具备机构养老、居家助老、社区托老、专业支撑、技能实训、信息管理等六大功能，实现机构、社区和居家三类服务相互依托、资源共享。社区层面，采取“政府无偿提供设施、服务商低偿运营”方式建设社区养老服务驿站，打造社区居家养老服务的“总服务台”。

西城区白纸坊街道宁心园助餐中心2016年开业，目前每天负责120份左右的配餐，其中80份是为失能、失智和高龄老人送餐到家。据负责人郝令衡介绍，街道免费提供场地，企业负责运营，每天提供12、15、18元三种价格的配餐，价格低于周边20%—30%，非常受老人欢迎。他介绍，白纸坊街道有很多纺织厂退休工人，退休工资在4000—5000元/月，除了日常生活开销，还要负担医保外的开药费用，托底养老保障对他们意义重大。

截至2020年底，北京市累计建成运营养老机构544家，街乡镇养老照料中心262家、驿站1005家，“三边四级”就近养老服务体系全面建成。

（三）创新大城市核心区养老模式

核心功能区通过政策、机制、运营的协同，机构、社区和居家养老融合，实现专业机构服务向社区延伸，探索的就近养老服务模式对破解大城市核心区供需矛盾提供了有益借鉴。

作为超大型城市，北京市下辖16个行政区，人口老龄化区域分布和发展不均衡，总体上呈现中心城区老龄化程度高、郊区相对较低的分布特征，老年人口主要集中在城六区。但是城六区仅占全市32%的公办养老床位，特别是核心功能区公办养老机构床位仅占全市公办养老机构床位数的4.9%。

我们在西城区调研了解到，截至2020年底，西城区全区户籍老年人口43.7萬，占全区户籍人口总数的29.1%;常住老年人口28.6万，占常住人口总数的25.2%。西城区老龄人口的失能化、高龄化、空巢化发展趋势明显，迫切需要加快建设和升级居家养老服务体系。

西城区民政局自2019年起开展了家庭养老照护床位试点工作，通过精准的需求匹配和精确的政策供给对社区居家养老照护服务模式进行的迭代和更新，有效撬动社会资本参与，通过智慧化、信息化、专业化手段，针对居家养老服务需求最迫切的中重度失能老人和高龄独居老人提供“专养结合”的整合式解决方案。

具体来说，就是家庭养老照护床位提供基础服务和专业服务。基础服务由签约养老服务机构提供，主要包括照护管理、需求评估、健康监测、安全协助、上门访视、技能指导等。服务费用参照养老机构床位运营补贴由财政保障。专业服务由服务对象或代理人与签约养老服务机构共同商定，主要包括生活照料、专业照护、健康管理、心理疏导、喘息服务和技能培训等服务。服务费用由服务对象自行负担。老年人在家中即可得到敬老院一样的专业照护，受到了居民的欢迎和认可。

西城区汽北社区养老驿站承担了该社区家庭养老床位专业服务，共有站长1人、助理1人，照护管理师3人。据站长岳迪介绍，驿站目前已经签约认识256人，服务人数154人，其中重度失能128人，中度失能8人，高龄18人。每个床位基本护理费用是500元/月，采取“先服务、后付费”的方式由财政统一接算，5月份基础服务补贴收入7.94万元，专业服务500多人次，收入约2万多元，收支已经能够持续运转。

西城区委社会工委书记、区民政局局长李薇介绍，截至2020年底，西城区家庭养老照护床位服务机构共计37家，完成服务项目共计15265单，服务共计5620人次，其中重度失能老年人5372人次。其中基础服务服务量13468单，占比为88%;专业服务中生活照料584单，专业照护843单，医护服务144单，健康指导207单，喘息服务19单，专业服务服务量共计1797单，占比为12%。据2020年5月推广以来，进行4867人次的回访，服务的满意度为100%。这种政策集成、服务集成与需求的对接的“专养结合”模式，为大城市核心区养老服务体系建设提供了有益借鉴。

二、“产业化、市场化”不足制约供给效率提升

作为首都和特大城市，大城市养老服务需求量大且集中，多层次、多样化、个性化特点突出。养老服务普遍面临空间布局不匹配、需求层次不对位和服务内容不适配的三大结构性供需矛盾，迫切需要加快完善“产业化”政策设计，撬动社会力量提高服务供给效率，确保养老领域公共财政支出的可持续性。

李薇表示，面临日益严峻的老龄化趋势，光靠政府财政投入显然不够，除了保障性兜底，还需要充分发挥市场作用，尊重“银发经济”市场规律，吸引多方力量参与养老服务体系构建。

据了解，目前，北京市多数老年人退休金月均不足4000元。由于土地设施成本和人力资源成本高等因素，北京城区收费在三四千元的机构相对较少，致使不少老年人住不起养老机构。同时，老年护理服务缺乏持续性保障，医疗保险支付护理项目偏少，严重影响康复院、护理院等医疗机构向老年人提供护理服务。老年人支付能力是制约养老服务业持续发展的重要瓶颈，政策性长期照护险的推出和商业性长期照护险的衔接，对于养老服务产业化、市场化发展具有重要意义。

万科房山随园养老中心项目坐落于房山城区，每个房间平均收费6500元/月，餐费1500元/月/人，基础护理费1500元/月/人，受访的入住老人对这里的服务和价格满意度很高。据北京万科养老业务负责人张银介绍，项目以“公建民营”的方式大幅降低了建设成本。经过一年多的运营，万科独立开发以“护理”为核心竞争力的涵盖四大类服务模块165个服务细项的V-Care智慧養老平台，获得入住老人高度认可。但由于公建民营的土地获得难度很大，实际运营中水电费、医保等问题迟迟得不到有效解决，企业投资养老产业成本风险很高，作为战略性业务的成长性不强，难以形成更有规模的供给。

在专注于拓展“互联网+护理”业务的“金牌护士”调研时，该企业CEO丁少磊介绍，“金牌护士”是线上融合线下，通过线上平台和线下服务机构相结合的方式为居家医养结合服务提供解决方案。目前，金牌护士平台的注册护士已经有20多万，借助“标签”功能，平台对护士形成了分类定义、分级考核的管理模式，重点解决“专业护理进家难”的居家养老痛点。

我们在由“金牌护士”运营的海淀区蓝旗营社区养老服务驿站看到，来驿站做康复按摩等服务的老人络绎不绝。据驿站站长阎实介绍，这里居住的大都是清华、北大的退休职工，子女大多在国外，空巢化、高龄化特点非常突出。由于单位餐饮和医疗保障很好，老人们多数选择居家养老，对于“护理到家”的需求非常大。街道给“金牌护士”提供了运营场所，由“金牌护士”提供生活照护服务和特色服务。今年一季度，驿站营业额近12万元，其中医护康养、代办业务和基础保洁是主要收入来源。

丁少磊表示，正是看到老龄化带来的巨大市场和居家护理的市场刚需，他和投资人毅然选择“互联网+护理”领域创业。他认为，支持产业发展的政策有滞后性，可能会导致整个经济社会错过积极应对老龄化的窗口期。他举例说，由于医院资源稀缺，管理者从根本上没有对外合作的动力，医疗供给侧改革滞后，医护结合处于民政部门和企业“一头热”。2019年出台的《国务院办公厅关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见》对医养结合有很多明确政策，但还是规定护理人员必须由医院指派上门，导致“互联网+护理”的创新模式在实际推行中困难重重。

在“三边四级”养老服务体系基本建成的背景下，北京市养老服务体系建设仍旧存在养老服务供给不平衡、不充分的突出矛盾，进而影响到养老服务体系的可及性、可持续性、经济实用性。以基础养老公共服务为依托，通过“产业化、市场化”提高供给效率，已成为北京市养老服务体系建设中的关键。

三、建议加快完善“产业化”政策设计和落地实施

多位受访人士表示，北京市养老服务供给效率的提升最终有赖于养老服务的“产业化、市场化”。建议从以下五方面加快完善“产业化”政策设计和落地实施。

一是土地、金融、税收等政策组合发力，针对性破解制约产业发展痛点。加强改革力度保障功能养老用地供给，针对核心功能区土地紧张的情况，在全市各区统筹养老用地规划，同时建立养老服务供给补偿机制，积极探索农村集体土地开展机构养老服务。

老年人支付能力是制约养老服务业持续发展的重要瓶颈。多位市场人士表示，长期护理险的推出能够有效解决老年人支付能力不足问题，应该尽快总结上海市和北京市石景山区长期护理险试点经验，做好商业长期护理险衔接的政策设计，才能为产业长期健康发展奠定基础。

二是针对养老项目运营的特殊性优化营商环境。在调研中，多位企业负责人表示，养老项目运营属于新型业务，在具体实施中不适应当前项目审批流程和管理办法，基层管理部门的自由裁量权太大，导致企业经营管理面临很大不确定性。建议针对养老项目建设运营的特殊性优化营商环境，做好鼓励政策的落实效果的评估完善，重点解决好养老项目水、电收费标准和医保等问题。

此外，北京市民政局养老工作处二级调研员周洪敬认为，智慧养老是解决医护资源紧缺的有效途径，未来具有广阔的市场前景，建议结合北京国际消费中心城市建设，加强政策引领智慧养老产品研发和产业化。

三是综合运用教育、落户等配套政策破解养护人才缺乏问题。目前，北京市在岗养老机构护理员平均薪酬在3000—4000元，每年流失率在40%左右。养老服务机构普遍反映养老护理员来源不足、招聘困难、流失严重等问题，主要根源在于养老护理员社会地位低、薪酬待遇低、职业发展前景不明。建议综合运用教育、落户等政策，以更加良好的就业环境和社会舆论环境，吸引护理人员和养老人才。

四是对“养老+金融”“养老+地产”等模式加强监管，规范和引导产业健康发展。我们调研了解到，一些养老机构“挂羊头卖狗肉”，以养老的名义开展“金融创新”。相关人士透露，有些养老机构入住率根本无法覆盖成本，依靠銷售五花八门的养老金融产品谋利。这种所谓的“金融创新”实际的经营成本收益无法持续支撑，金融产品含有巨大的泡沫风险，不但没有增加有效供给，反而造成了行业内人才、土地等资源要素的恶性竞争，不利于行业健康发展。

五是在城市规划建设、老旧小区改造等方面统筹推进养老基础设施建设和适老化改造。张银认为，目前很多地方在试点“物业+养老”，但是多数以失败告终的原因是把“物业”定位为服务中介，整合式、一站式且价格合适、质量保障的综合性服务商缺乏，受成本制约和对服务纠纷和提法事件处置的担忧，签约家医、服务商不愿上门、不敢上门、服务送不进家的现象没有根本性改善，导致养老服务“最后一公里”的问题依然突出。张银建议，做好“物业+养老”要政府统筹解决好两方面问题：一是社区要提供配套场地让物业企业作为“最后一公里”服务的提供商，提供长期的、有品质的综合养老服务;二是新建社区要将养老基础设施列入建设规划，老旧小区改造要将适老化改造作为重要内容，从硬件上解决居家养老的可行性问题。

此外，专家建议应提高助餐等财政补贴政策的针对性和有效性，聚焦失智失能的困难老人群体，避免兜底保障变成普惠性社区公共服务，偏离补贴政策目标。

（作者单位：新华社中国经济信息社。课题组成员：万利、费杨生、龙飞、刘子明、温艳、马永春、付勇）