境外职业资格认证境内活动现状和管理研究*

□ 范 巍 高 原 赵 宁 佟亚丽

2019年11月8日，中央电视台焦点访谈节目曝光了一起境外职业资格在我国境内非法开展认证和培训活动的案例，将长期以来存在于我国境内的、由境外非政府组织开展的职业资格认证行为揭露出来。从整体情况看，该案例反映出的问题仅是冰山一角。事实上，自20世纪90年代末，境外职业资格认证首次进入我国境内以来，就不断攻城略地，扩展领域，在产生某些积极作用的同时，也造成了一系列不良影响甚至是危害。政府有关部门虽先后出台了一些针对境外职业资格证书注册和引进的管理规定，但始终没有建立系统的监督管理机制。随着我国职业资格认证市场化、国际化步伐的不断加快，现行职业资格证书制度面临着全新的巨大挑战，职业资格认证及管理体系有待进一步完善。

基于此，我们专门开展境外职业资格证书在境内活动状况研究。对当前在我国境内活动的境外职业资格证书现状进行描述和分析，从境外职业资格证书自身发展和纳入我国国家职业资格证书监管体系两方面提出问题，最后尝试就进一步完善境外职业资格证书管理制度提出建议。

一、基本情况

在我国现行的法律法规中，尚没有对于“境外职业资格认证”的明确界定。本文所指境外职业资格认证，是指在我国内地以外注册成立的、在相关专业/行业领域拥有一定影响力的组织或机构，按照国际惯例/行业惯例制定职业标准或任职资格条件，经过特定的程序，对劳动者/从业者专业技术技能水平或任职资格进行标准化的评价或鉴定，对符合条件者授予相应资格证书的经济行为。

事实上，境外职业资格在本国境内活动并不少见。发达国家在建立并逐步完善本国职业资格证书体系的同时，一方面，面向国际积极推出本国职业资格证书，另一方面对在本国境内活动的境外职业资格证书加强监督和管理。我国自20 世纪90年代末引进境外职业资格证书以来，虽然先后出台了一些针对国外职业资格证书注册和引进的管理规定，但是始终未建立系统的监督和管理办法。与发达国家200 多年的实践探索相比，目前我国职业资格证书制度总体处于发展初期，职业资格证书及管理体系无论在数量、质量还是管理监督体系上都有巨大的发展空间。

（一）境外职业资格认证在我国境内活动的发展历程

1.发展背景

我国自1994年开始实行职业资格证书制度。这一制度建立伊始，为适应经济全球化、一体化要求，以及社会经济发展对人才国际化的客观需要，特别是1995年中国正式申请加入WTO，劳动标准和人才标准面临与国际接轨的新局面，我国开始逐步引进一批高质量的境外职业资格认证。

1996年，劳动和社会保障部职业技能鉴定中心（以下简称“职业技能鉴定中心”）成立了国际职业资格证书协调办公室，负责协助行政部门做好国际职业资格认证的引进和管理工作。1998年，职业技能鉴定中心与英国伦敦城市行业协会（C&G）签署合作协议，成立中英职业资格证书考试办公室，委托中国工商联所辖中小企业国际合作促进会（MSSE）负责引进和协调工作。2000年，C&G 在中国注册，与劳动和社会保障部联合推出商贸零售管理服务人员证书[证书项目：商贸零售（劳引字〔2000〕001号）]，这是中国政府向全国劳动者推荐的首个合法境外机构认证证书。

此后，一些在国际职业竞争中占据重要地位的境外职业资格认证及其主管部门，凭借科学的职业标准、严格的认证流程和广泛的行业影响力，逐步被我国引进。

2.境外资格引进情况

2000—2010年，先后有17 个境外职业资格认证项目通过我国主管机构的审核注册进入我国境内（见表1）。这些职业资格认证主要来自英国、美国、日本及我国香港地区，覆盖语言类（3个）、服务类（12 个）和制造类（2 个）等多个职业领域，它们在相关专业领域普遍具有广泛的国际和行业影响力。不仅提升了我国在这些新兴产业领域的人才标准要求，实现了人才能力标准同国际前沿水平的基本接轨，而且有助于提升我国人才管理水平，填补了国内职业资格证书体系的空白，成为我国职业资格证书制度重要且有益的补充。

表1 部分通过审核注册的境外职业资格证书情况①

依托“国家职业资格工作网”国际证书管理平台，人力资源和社会保障部（以下简称“人社部”）对通过审核注册的境外职业资格认证信息进行公示。公示包括项目名称、开始时间、境内实施范围、境外证书机构、境内合作机构、报名管理及联系方式、证书样张等内容。此外，该平台还提供了境外职业资格证书注册预审、证书监管、证书查伪和成绩查询等服务。

可以说，通过审核注册在我国境内开展活动的境外职业资格认证，其考务管理工作、认证机构和合作机构管理工作等，已纳入政府有关部门规范管理的程序中，事前的审核注册、事中的认证流程、事后的运行监管等各个环节，均已实现统一化、信息化、公开化和透明化。

（二）现行境外职业资格认证规制管理的有关规定

1.《关于对引进国外职业资格证书加强管理的通知》（1998年11月）

根据《中华人民共和国劳动法》和有关规定，1998年11月，劳动和社会保障部发布《关于对引进国外职业资格证书加强管理的通知》（劳社部发〔1998〕18 号，以下简称“18 号文”），以解决引进国外职业资格证书缺乏统一的行政管理和科学的专业认证问题，改善盲目引进和管理无序的情况，切实做好国外职业资格认证的管理工作。通知明确，从1999年开始对引进的以技能为主的国外职业资格证书及其发证机构进行资格审核和注册，其中通用性强、技术复杂涉及国家财产和人民生命安全以及直接关系到消费者利益的职业需要重点加强管理和监督。

2.《国外职业资格证书注册管理实施细则（试行）》（2004年1月）

为贯彻落实18 号文件精神，切实加强国外证书审核注册和运行质量的管理，2004年1月14日，职业技能鉴定中心发布《关于印发〈国外职业资格证书注册管理实施细则（试行）的通知〉》（劳社鉴发〔2004〕2 号，以下简称“2 号文”）该细则从注册申请、审核认证、监督管理、变更与终止等环节提出要求。一是进一步明确了注册工作开展的对象。即拟在中国境内开展国外职业资格认证或职业技能考试且颁发国外职业资格证书或联合颁发相关资格证书的考试或培训机构。二是对注册、审核和认证流程加以细化。明确了国外证书考试机构申请注册时需要具备的条件和提交的材料，规定由职业技能鉴定中心国际证书协调办公室承担材料初审、专家评审、行政审批、对外公布等技术评审工作。三是明确规定对已注册证书项目进行管理和监督。如对考试中心进行备案、对注册资格实施年度复审、在各考试机构所颁发的证书上有偿加贴注册标签等。

3.《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2004年7月）

2004年7月1日，国务院发布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（中华人民共和国国务院令第412 号，以下简称“412 号令”）。根据这一文件，“以技能为主的国外职业资格证书及发证机构资格审核和注册”这一行政审批项目得以保留（第91 项），实施机关为劳动和社会保障部。

4.《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（2007年12月）

2007年12月，国务院办公厅发布《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发〔2007〕73 号），提出职业资格制度在实施过程中存在的突出问题之一就是“一些机构擅自承办境外职业资格的考试发证活动，高额收费等，社会对此反映强烈”。为解决这一问题，在国务院领导下，人社部开展了专业技术人员职业资格调查摸底工作，通过各部门及行业协会上报、互联网检索等方式，截至2010年共梳理专业技术类职业资格1 390 项，其中境内1 053 项，境外337 项。

5.《以技能为主的国外职业资格证书及发证机构资格审核和注册办事指南》（2015年6月）

2015年6月15日，人社部就业培训技术指导中心发布《以技能为主的国外职业资格证书及发证机构资格审核和注册办事指南》（以下简称“办事指南”），以412 号令、18 号文、2号文等为依据，对审批对象、申请条件、基本流程、审批时限、审核决定等事项作出规定。这标志着以技能为主的境外职业资格认证在境内活动有了更加规范和清晰的办事流程。

6.《中华人民共和国境外非政府组织境内活动法》（2016年4月）

2016年4月，《中华人民共和国境外非政府组织境内活动法》（以下简称《境内活动法》）出台，并于2017年1月1日正式实施。《境内活动法》明确规定，“国务院公安部门和省级人民政府公安机关，是境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关”“国务院有关部门和单位、省级人民政府有关部门和单位，是境外非政府组织在中国境内开展活动的相应业务主管单位”。作为登记管理机关，公安部于2016年12月发布《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录(2017)》，明确人社部为教育领域的“国际职业资格认证考试及交流合作”“工程教育、工程师资格国际互认”“专业技术人员继续教育活动”“向境内教育机构推荐、派遣外国专业人才”“博士后交流与合作”等5 个项目的业务主管单位。目前，教育、体育、民政、财政、扶贫等部门均已在其基础上先后出台细则和管理办法，如国家体育总局在2018年8月印发《境外非政府组织在境内开展体育活动管理办法》，财政部在2020年1月出台《关于印发境外会计组织申请明确业务主管单位办事指南的通知》等。

（三）境外职业资格认证在我国境内活动的现状

412 号令和办事指南中所指境外职业资格认证均明确“以技能类为主”，但事实并非如此。已纳入政府审核注册的17 个境外职业资格认证项目多是专业技术类，且只是活跃在境内的境外职业资格认证项目的一小部分，当前市场上正活跃着的大多数的境外职业资格认证并未经政府有关部门审核注册。

在2010年摸底工作的基础上，我们再次对目前活跃在我国境内的境外职业资格认证进行搜集整理。受时间、精力和能力所限，截至目前搜集到的认证信息100 余项。从认证机构、进入方式、所涉领域、考试与认证情况四个方面，对这些境外职业资格认证情况进行了分析，结果如下：

1.认证机构

从认证机构性质来看，多为境外企业、行业协会、学会等。其中行业协会、学会又分为非政府组织和有官方背景的社会组织。

认证机构性质为企业的，多为国际上知名、行业上领先的大型跨国公司，如思科公司（Cisco）、微软公司（Microsoft Corporation）、莲花公司（ Lotus Development Corporation）等。

行业协会、学会中非政府组织往往历史悠久，是业内制定标准、提供指导思想和方针的权威机构，如美国信息系统审计与控制协会（ISACA）、国际商务认证协会（IBCA）、英国皇家物流与运输学会（ILT）等。有的经政府特许成立，有一定的官方背景，如加拿大注册会计师协会（CGA-Canada），这是加拿大第二大会计师组织，系1913年根据加拿大国会条例，经联邦政府特许成立的。

2.进入方式

从进入方式来看，主要有政府主导型和市场主导型。

政府主导型境外职业资格认证，除前述17个通过人社部（即原劳动和社会保障部）审核注册的境外职业资格认证外，也有其他政府部门根据工作需要引进的资格认证项目。如国家外专局培训中心引进的国际市场与营销职业资格认证项目、美国国际人力资源管理职业资格认证项目等；审计署下属的中国（北京）国际技术培训有限公司引进的特许公认会计师、美国注册管理会计师和国际注册内部会计师等；教育部考试中心国外考试协调处引进的美国财务会计认证资格（ICMA）。

市场主导型的境外职业资格认证，多由境外认证机构与境内承办机构合作开展，境内承办机构主要包括行业协会、学会，高职院校和社会组织。如中国证券业协会与注册国际投资分析师协会合作引进“注册国际投资分析师职业资格证书（CIIA）”，上海医药高等专科学校引进“美国国家注册护士”“欧盟医药营销职业资格证书”等，高才（中国）商务咨询有限公司，与美国管理会计师协会（IMA）合作引进注册管理会计师职业资格证书（CMA）。

此外，还存在无境内承办机构和有多家境内承办机构两种情况。根据68 号文规定，技能类境外职业资格证书“必须与中国的职业资格证书机构、行业组织、社会团体或其他相应中国法人机构合作，且同一时期内中方合作机构原则上应为一家”，但对专业技术类境外职业资格认证的合作机构没有作出要求，因此大量专业技术类境外职业资格认证不需要进行行政审批，也无须遵守有关合作机构的规定。

有多家合作机构的情况多见于国际通行的权威性和含金量较高的职业资格认证。如思科公司颁发的思科认证网络工程师（CCIE），这是IT 界公认的高标准专业技能认证，目前国内有多家培训机构及高职院校提供相关的培训和职业教育课程。澳大利亚注册会计师（ASCPA）资格认证由澳大利亚会计师公会颁发，首都经济贸易大学等多所高校、中国注册会计师协会等组织均与该公会开展了合作。

3.所涉领域

从所涉领域来看，这些认证覆盖了金融、会计、IT 信息、人力资源管理、艺术、法律、农学、医学、地产等诸多专业性较强且社会需求旺盛领域。例如，准精算师职业资格证书（ASA）、国际商业美术设计师职业资格证书（ICAD）、医疗保险资格证书（HIAA）、思科认证互联网专家（CCIE）、国际注册项目管理师（IPMP）等。

4.考试与认证

从证书所要求的报考条件看，主要从年龄、学历、工作经验年限和具备相关职业资格证书等方面提出要求，在这方面与多数我国职业资格证书报考条件类似。

从认证方式来看，有机考、笔试、面试、资料审核和实践操作等方式。

从考试语言来看，有的实行全英文考试，这类考试通常国际通行程度较高，含金量也较高，如注册金融分析师（CFA）认证；有的针对中国考生开发了中文试卷，考生在报名时可选择考试语言。

从考试时间来看，多数认证每年定期举办考试，有的机考认证可由考生自选考试时间，全年都可以考试。从考试内容来看，通常包括若干模块或必选课程、自选课程，每个模块或每门课程分别组织考试。

从证书有效期限来看，有终身有效和限期有效两种。例如，终身有效类证书有北美精算师协会（SOA）认证的准精算师（ASA）、精算师（FSA）、保险精算师（FIA）等。限期有效类证书有国际信息系统审计与控制协会（ISACA）认证的信息系统审计师（CISA），成绩有效期为5年，需在有效期内完成认证，且每年缴纳一定费用以维持认证；思科认证网络工程师（CCNA）证书有效期为3年，到期后需要参加重新认证。

从认证级别来看，存在多种分级形式。较为常见的是实行初级、中级和高级三个级别划分；有的分为A、B、C、D 四级，有的分为一至五级，还有的证书无级别划分。

从实施范围来看，有的认证在全国各地均设有考点；有的在北上广深等一线城市设置考试中心；还有少数认证在境内没有考点，如美国国家会计师州立委员会协会（NASBA）颁发的美国注册会计师职业资格证书（USCPA），考生需前往美国参加统一考试，考试成本通常较高。

二、存在问题与原因分析

（一）政府部门监管缺位

1.法制层面支撑和落地不足

自20 世纪90年代末境外职业资格认证进入境内开展活动以来，因18 号文、2 号文、412号令以及办事指南均聚焦以技能为主的境外职业资格认证，缺乏对境外职业资格认证特别是专业技术类认证的全面监管，法制上支撑不足。2016年出台的《境外非政府组织境内活动法》虽弥补了这一缺失，但目前尚未落地。事实上，在境内活动的境外职业资格认证，特别是专业技术类职业资格，已有超过20年处于无人监管、野蛮生长的状态。

此外，作为我国职业资格制度顶层设计的《职业资格证书规定》（劳部发〔1994〕98 号）和《人事部关于印发〈职业资格证书制度暂行办法〉的通知》（人职发〔1995〕6 号）两个文件，在支撑我国职业资格制度走过探索起步、快速推广、完善发展、改革创新等发展阶段的同时，近30年来也没有进行修订。在当前经济社会快速发展、社会需求日益多元的背景下，面对既有国家职业资格清理整顿、实施目录管理，职业技能等级认定制度建立推广，新职业发布和新标准制定修订，境外职业资格认证境内活动参差不齐且日益活跃等一系列挑战冲击，亟须加强和完善顶层设计。

2.三次未能涉及整顿

自境外职业资格认证首次进入我国境内至今的20年里，曾有三次对其进行清理整顿的良机。

第一次是2007年国务院开展集中清理规范工作。我国职业资格制度建立以来，在满足经济社会快速发展需要的同时，随之而来的考试多、证书滥、机构杂、收费乱问题成为四大乱象，严重困扰职业资格培训与认证活动的健康发展。为此，国务院办公厅于2007年12月31日下发《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发〔2007〕73 号），针对职业资格设置、考试、发证等活动中的混乱现象进行集中清理规范，并对清理规范的原则和范围、主要内容、方法步骤和工作要求作出明确规定。对于职责分工，文件中明确，“职业资格的清理规范工作由国务院人事、劳动保障部门牵头，会同发展改革、公安、监察、教育、民政、财政、工商和业务主管部门组织实施”②。文件中所提乱象，就包括“一些机构擅自承办境外职业资格的考试发证活动，高额收费”。但从后续开展清理规范的实际工作看，主要以政府部门、境内各类社会团体和企业认证的职业资格为主，而境外考试认证机构不在清理范围之内。也就是说，虽然文件中提及境内组织擅自承办境外职业资格考试发证活动乱这一现象，但在清理活动中并未涉及。

第二次是2014年以来开展的集中清理工作。2014年以来，针对原有职业资格设置缺乏法律法规依据、过多过滥等问题，国务院分批次取消了一些职业资格许可和认定事项，规定依法设置的职业资格必须纳入国家目录，并实行动态调整，职业资格设置、取消及纳入、退出目录，都必须经过评估论证。此次清理工作共分7 个批次，取消职业资格共计434 项，占总数的70%以上。2017年9月，人力资源社会保障部在之前国务院“七连清”基础上出台的《关于公布国家职业资格目录的通知》 （人社部发〔2017〕68 号，以下简称“68 号文”），集中清理后保留职业资格140 项，其中专业技术类职业资格59 项，技能类职业资格81 项。但此次集中清理工作并未涉及境外职业资格。

第三次是2016年《境外非政府组织境内活动法》出台后。这是我国第一部针对境外非政府组织的立法，标志着中国正式将境外非政府组织监管纳入法治轨道。该法延续了我国一直以来对社会组织实施的双重管理体制——登记和监督管理分开。作为登记主管部门的公安部先后于2017年和2019年公布了《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录》及相应联系方式，明确人社部作为“国际职业资格认证考试及交流合作”在内的五个项目的业务主管单位。但《境外非政府组织境内活动法》出台至今已4年有余，尚未达到立竿见影的效果。

（二）境外职业资格认证质量良莠不齐

此次搜索整理过程中发现，境外职业资格认证数量众多，但质量参差不齐。例如，由特许金融分析师协会（Institute of Chartered Financial Analyst）授予的特许金融分析师认证（Chartered Financial Analyst，缩写为“CFA”），是全世界公认的金融投资行业国际资格认证，其认可度几乎覆盖整个金融行业，是进入国际金融领域中重量级机构从业所必备的证书。持证人可以获得国外59 所高校的课程豁免，其中不乏名校；还有多家国际行业协会也认可这一资格，对CFA 证书给予豁免的证书项目共计30 个，职业考试共计73 项（数据截至2020年8月）。随着我国加入WTO，外资银行进驻参与竞争，CFA持证人受到各大银行、基金管理公司、证券公司、保险公司、资产管理公司等金融机构的热烈追捧，再加上CFA 考试通过率较低（低于50%）、完成全部三级考试所需时间较长（至少3年），因此有“全球金融第一考”“金领奶酪”之称。

再如，由美国认证协会（American Certification Institute，“ACI”）认证的注册国际心理咨询师职业资格，即文章开篇提到的焦点访谈节目曝光的一起境外职业资格认证骗局。节目曝光了所谓ACI 注册国际心理咨询师证书的真实含金量：在我国人社部官网中查不到该证书的备案资料，也得不到中国心理学业界的认可。根据报道，ACI 美国认证协会所在地的加州政府官员表示，拥有这个证书并不能在当地从事心理咨询师的职业，要执业需要具备心理咨询相关专业的博士学位；美国最权威的心理学学术组织美国心理学会（APA）表示，没有听说过ACI 及其所认证的职业资格。而与这一真相针锋相对的数据，是我国注册国际心理咨询师每年报考人数超过12 万人次，ACI 中国总部在此认证项目上一年的非法收入超过1 亿元人民币，这些都是我国普通百姓的血汗钱。

（三）认证活动主体之间信息不对称

在此次搜索整理工作中发现，了解境外认证机构有关信息的途径主要有认证机构官网、培训机构网站、论坛、个人社交媒体、其他各类网站等几种。认证机构官网上发布的信息大多较为全面、相对权威，但也需甄别该机构的合法性与权威性；有的论坛会发布与考试认证相关的信息，或设置讨论专区，供各地考生进行信息交流与共享；还有一些资格认证信息匮乏，只能在一些文章中搜索到关于该认证的只言片语，有关该机构的基本情况、境内合作机构情况、证书级别、实施范围、报考方式等对考生来说极为重要的真实信息则较难获得。

总的来说，境外认证机构是否专业权威，组建是否合法，从事业务是否符合其经营范围和组织形式，该证书在国（境）外是否是从事某种职业必须取得的资格，对于从事某职业是否有实质性的帮助等问题都需要考生自行甄别，不加甄别或甄别不充分就有可能出现问题。

（四）需求与供给不平衡、不充分

1.宏观层面任其“自生自灭”

从监管角度讲，按照68 号文规定，国家按照规定的条件和程序将职业资格纳入国家职业资格目录，实行清单式管理，目录之外一律不得许可和认定职业资格，目录之内除准入类职业资格外一律不得与就业创业挂钩。

此举旨在限制行政权力，禁止的是各地区、各部门未经批准在目录之外设置国家职业资格，但鼓励行业协会、学会等社会组织和企事业单位根据市场需要自行开展能力水平评价活动。未经政府部门审核注册的境外职业资格认证，不属于68 号文规制范围，其在我国境内的活动更多是依靠自身在境外的发展历史和声誉，是对证书持有者职业能力的背书和证明，是一种市场化的能力水平评价活动。从境外职业资格认证机构及其活动的合法性来看，专业技术类境外职业资格证书的推行不需要按照68 号文等文件要求进行审核注册，也就是说“合法性”的问题解决了，但政府有关部门对其在境内开展认证活动持放任和观望态度，任其野蛮生长，不免有任其“自生自灭”之嫌。

2.“需求蓝海、管理真空”矛盾

随着改革开放的不断深入，社会经济发展水平不断提升，技术革新、社会变革和服务业快速发展正不断孕育出新的职业和新的需求，劳动力市场对高素质人力资源的需求日益扩大，广大从业者提升自身能力素质水平的需求与日俱增，由此形成需求蓝海。职业资格证书制度作为与学历证书制度双证书并行的人才评价手段，在这一过程中理应发挥更大、更积极的作用。然而现实情况是，为解决历史上职业资格证书制度快速发展中出现的问题，终结行业市场混乱局面，政府部门采取了一系列强有力的清理整顿措施，将原有的国家职业资格从618 项削减到140 项，地方性职业资格全部取消。在充分简政放权的同时也产生了隐性的负面影响，原有的评价方式取消却没有新的权威评价方式供给，大量打着境外权威行业协会主办、全球公认旗号却不知真假的境外职业资格认证活动或蜂拥而至、或死灰复燃、或凭空而出，在满足境内评价需求的同时野蛮发展，由于“无拘无束”的监管真空使得职业资格认证市场存在诸多乱象，严重困扰人力资源市场的健康有序发展。

三、对策建议

必须认识到，境外职业资格认证境内活动愈发活跃是我国持续深化改革开放，推动政府简政放权和“放管服”改革、“双随机、一公开”的重要体现，也是人力资源领域从“打开国门”到“推动形成全方位开放新格局”的重要体现，是开放与发展结出的果实。

放眼全球，世界各国对其国外职业资格证书各有管理模式。通过对不同国家国外职业资格证书的单边监管机制、双边监管机制、区域监管机制和多边监管机制的分析，可以简要概括为基于国际惯例的管理模式、基于政府间专项协议的管理模式、基于移民管控需要的管理模式、基于地方发展需要的管理模式、基于殖民地宗主国证书的管理模式、基于民间职业资格证书的管理模式等。其中最大量的是民间认证模式，即没有纳入国家体系的民间认证，只要其运营机构在所在国合法运营、其认证受到行业认可，所在国的管理机构也不会过多地干预。③

针对我国的境外职业资格认证境内活动情况存在的问题，我们认为，要严格落实《境外非政府组织境内活动法》的要求，按照“最小且必要”的原则，以非全面清理整顿的方式，坚持政府引导、市场主导、社会共治，统筹各类境外职业资格认证活动，并进行分类管理，在保持其开放性和先进性的同时，提升其法制化、规范化和市场化水平。

（一）三种思路

针对前述内容，笔者认为在必须采取政府干预引导的处理方式前提下，可采用以下三种思路加强监督管理。

1.审批制

对境外职业资格证书境内活动进行严格的信息监管与审批，范围涵盖事前审查、事中监督、事后检查和信息共享。

2.备案制

对境外职业资格认证境内活动情况开展全面调查，在此基础上，要求认证机构提交组织制度、相关考试信息、合作机构等方面的内容，由人社部作为主管部门进行登记备案并定期公布，确保其公开、合规的同时，对其活动内容和范围不做干预。

3.分类管理

以职业分类为基础，参照国内职业资格现行管理办法，对境外职业资格认证涉及职业与国内职业资格目录清单、职业技能等级认定制度涉及的职业进行比对，根据比对结果进行分类管理。根据严苛程度可对涉及准入类职业的境外职业资格认证采取审批制或备案制，对涉及非准入类职业的境外职业资格认证进行备案制或不予干涉。对无对应职业的境外职业资格认证采取审批制或备案制。

综上，我们认为第三种思路更符合《境外非政府组织境内活动管理法》精神和境外职业资格认证发展现状的要求，对促进境外职业资格认证市场健康有序发展，提升国内劳动力素质，顺应经济全球竞争形势具有重要意义。

以第三种思路为行动目标，当务之急是加强宣传和引导，通过自查、自报方式，形成《境外职业资格认证境内活动目录》，以破解在境外职业资格认证市场中，劳动者、企业与认证组织、考试服务机构信息不对称的局面，并在此基础上建立数据联动机制。

目前活跃在我国境内的境外职业资格认证有百余项，未来还会有更多的证书认证加入进来。做好境外职业资格认证管理工作不能仅凭人社部门一家之力，还需要与科技、交通、文化和旅游、教育、卫生、民政等部门形成合力，联动共享最新信息。如民政部2017年在中国社会组织网上开通的曝光台，针对在境内敛财，通过发牌照、搞评选、搞行业培训等活动收钱的社会组织，先后公布“离岸社团”“山寨社团”名单共计1 292 条（数据截至2020年7月24日），其中就涉及一些境外职业资格认证机构，其所认证的职业资格即为“野鸡资格”。未来应确立信息公开化原则，建立信息联动机制，提高监管效率，同时积极与各国和各国际组织相应机构建立联系，保持信息通畅，促进国际证书机构监管的国际合作。

（二）具体建议

1.明确概念与边界

对“境外职业资格认证”进行界定。进一步明确《境外非政府组织境内活动管理法》在人社领域的适用范围，明确除境外协会学会外，境外企业、非政府组织等是否列入监督管理范围之内。

2.开展专项调查和研究

委托有关单位和部门围绕境外职业资格认证境内活动开展专题研究。以国家职业资格目录和职业技能等级认定目录为基础，会同有关部门开展境外职业资格认证境内活动情况专项调查，尽快、尽可能摸清底数和现状。

3.落实《境外非政府组织境内活动管理法》

尽快制定《境外非政府组织在境内开展人力资源和社会保障活动管理办法》，并在此基础上建议出台“境外职业资格认证境内活动监管办法细则”。

4.打击非法、失信认证行为

会同工商、民政、公安等部门，严厉打击非法、失信的境外职业资格认证活动。建立境外职业资格认证信用机制，运用大数据、区块链等技术，发现一起打击一起，一追到底，绝不姑息。

5.发挥行业协会、学会作用

利用行业协会、学会在行业内的权威地位，鼓励行业协会对社会需求强烈的目录外职业资格进行行业自律管理，政府予以适当引导和支持。发挥行业协会、学会的国际交流功能，通过代理、合作、学术交流等方式，对境外职业资格认证境内活动进行行业规范，做好自律、自纠、自查工作。

6.加大“走出去”步伐

坚持“引进来”和“走出去”并举，在加强境外职业资格认证境内活动规范化同时，鼓励境内职业资格及其主管部门以多种方式和形式走出去。

7.加强顶层设计

加强国家职业资格证书制度顶层设计，统筹修订20 世纪的《职业资格证书规定》和《职业资格证书制度暂行办法》，适时出台《关于深化职业资格制度改革的意见》或《国家职业资格制度管理办法》。

注释：

①根据国家职业资格工作网国际证书管理平台公布的信息整理http://gjzsb.osta.org.cn/。

②《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》，中国政府网http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_6634.htm。

③《世界主要国家对国外职业资格证书进行管理的模式研究》研究报告，2019年7月。