韧性社区：突发事件社会风险防控新视角

□段亚林

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430074)

1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克的《风险社会》出版时，大概不会意料到世界上规模最大的“风险社会”会在遥远东方的中国形成。2020年，新型冠状肺炎疫情(英文名COVID-19，以下简称“新冠疫情”)席卷全球，世界多国损失惨重，成为了21世纪最严重的突发公共卫生事件。与此同时，在新媒体时代背景下，新冠疫情信息传播犹如其病毒传播速度一样迅速、猛烈，使国人对于“风险”的认知，从改革开放前的“一无所知”转变到了当下的“危机四伏”，形成了具有迅速性和群体性特性的“中国式风险社会”。[1]当前，新冠疫情尚未完全褪去，5G技术、大数据、人工智能、物联网的飞速发展又或将滋生新的风险，突发事件的现实威胁依然严峻。那么，在常态化与非常态化风险共存的时代背景下，我国社会风险防控机制面临着怎么样的挑战？又将如何构建一套能够适应形势、突出优势且行之高效的社会风险防控体系呢？笔者认为，社区作为基层社会治理的最小单元，是政权管理的基层组织，是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”，是社会、政府、个人三者联系的纽带，是社会风险防控体系的基础元素，在应对突发事件中有着足够的韧性，科学合理构建并利用社区韧性将能有效提升应对突发事件的社会风险防控能力，有助于完善我国社会风险防控体系构建，积极推进国家治理能力现代化进程。

一、突发事件对社会风险防控的挑战

《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)对突发事件进行了界定(1)《中华人民共和国突发事件应对法》第3条规定：”本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。，表明了其具有突发性(不可预知性)、社会危害性(不确定性)(2)从其概念上进行分析，这种不确定性是指：对于突发事件是否会造成严重社会危害是不确定的；对于突发事件造成的严重社会危害性的程度大小也是不确定的。和公共性(3)这种公共性主要表现在两个方面：一是由突发事件引发的社会危害性具有范围广、程度深、损失重的公共危害性；二是在社会风险防控和应急管理的视角下，需要多元主体参与共同治理的公共性。的特征。而突发事件的应对和处置，是社会风险防控一项常规的政策过程，涉及到对突发事件的研判、决策、落实和监督的全过程，也是一个应急管理的过程，对决策部署、应急能力和资源配置等都提出了较高的要求。鉴于突发事件具有强烈的不确定性和模糊性，其发生原因复杂、预警研判难度大、传播速度快、危害后果范围广、程度深，一旦没有及时做出正确的防控决策，将会造成无法预测的危害后果。以此次新冠疫情防控为例，尽管在党中央的正确领导下，各级政府高度重视，全国人民共同参与，我们取得了举世瞩目的“抗疫效果”，但在疫情防控期间，尤其是疫情爆发初期，依然暴露出我国社会风险防控机制的诸多不足。其问题的关键在于新冠疫情所引发的复杂态势，与我国社会风险防控机制存在矛盾。实际上，伴随着20世纪后半叶的风险社会来临，社会风险防控的对象已经从可预测的单一风险源，转化为了不可预测的公共危机常态化风险与突发事件非常态化风险并存的综合风险。而常态化与非常态化本身就是一对矛盾，由此导致应对突发事件的社会风险防控体系存在着困境与失灵。[2]

(一)“不确定性”与“可预期性”的失衡

这种失衡体现在，突发事件所具有的不确定性与社会风险防控所具有的可预期性之间存在关系的失衡，导致社会风险防控机制发挥有指向性的防控作用存在障碍。根据突发事件的定义可知，突发事件从其是否发生起就是不确定的存在，无论是否发生，发生时间的长短，还是是否产生社会危害，危害的深度与广度等都具有强烈的不确定性。以此次新冠疫情为例，其发生之突然、传播之迅速、途径之多样、危害之严重，是世界人民始料未及的，是对世界各国风险防控与应急管理体系的一次大考。事实证明，时至今日，新冠疫情仍在多国(4)根据《新型冠状病毒肺炎疫情实时大数据报告》2020年11月17日16时35分数据显示，单日新增病例排行前三的国家为：美国146290例；意大利33977例；印度30820例。累计确诊人数排行前三的国家为：美国11538280例；印度8874290例；巴西5876740例。(参见https://voice.baidu.com/act/newpneumonia/newpneumonia/?from=osari_aladin_banner#tab4)肆虐。关键的是，这种不确定性正是击垮“毫无防备”的社会风险防控体系的核心所在。法律法规是保障人民生活安全，维护社会秩序稳定的重要手段，是推进文明社会发展的重要保障，其必须具有权威性和执行力。而法的权威性和执行力，就表现在法律法规的稳定性与确定性上(5)例如：刑法的三大基本原则：法定原则、罪行相适应原则和法律面前人人平等。再如：法无明文规定不为罪；法无明文规定不处罚；法无明文禁止即可为；法无明文授权不可为等等。，尤其是涉及到人的根本权益时，更加需要法律制定和运行的合理谨慎。因此，法律的制定具有明确的指向性和确定性，这也是为何法律相对完备的国家，在此次突发的新冠疫情防控中却“无能为力”的重要原因之一。根据我国现有法律法规，可以看出，社会风险防控都具有确定的主体、对象和结果，何种行为承担何种后果都是确定的，包括最终的目标和价值都具有“可预期性”。如《突发事件应对法》第一条规定“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法”；再如《关于加强社会治安防控体系建设的意见》的目标任务明确提出了“使影响群众安全感的多发性案件和公共安全事故得到有效防范，人民群众安全感和满意度明显提升，社会更加和谐有序”的预期目标和防控价值。实际上，在应对突发事件的过程中，根据事件发生的速度、规模和社会危害的程序不同，这种预期目标的实现程序和效率就会受到极大的冲击。从此次新冠疫情防控过程，可以清晰地发现，突发事件的不确定性越强，所削弱的社会风险防控机制的预期性就越大，对实现社会风险防控机制的目标任务阻碍就越大。

突发事件的不确定性是导致其危害程度严重的根本原因，当不确定性被人为地降低或削弱后，这种事件将会得到有效地防范和治理，但也失去了“突发”的本质，就不能将其纳入到突发事件的防控范围。显然，这种穷尽式的预测也是无法实现的，这种“不确定性”的突发事件也将会以更加多样化的形式在新的社会背景下频繁发生。另外，法律法规的确定性是其权威力与执行力的原则保障，确定性的缺失将会导致法律的滥用和社会秩序的紊乱。社会风险防控机制的预期性是其存在的核心价值，没有目标任务的体系构建并不能发挥出其应有的作用和意义。构建不确定性的法律法规和没有目标的社会风险防控体系，本身也并不具有可靠的执行性。因此，在新时代背景下，如何有效平衡突发事件的“不确定性”与法律法规的“确定性”矛盾，是社会风险防控机制完善的重要方向。

(二)权益“侵犯”与权益“保护”的对抗

这种对抗主要体现在，应对突发事件中对公民权益的“侵犯”与社会风险防控体系对公民权益“保障”之间的矛盾。突发事件的应对与处置，需要特殊的方式和方法。在应对突发事件的过程中，为了确保公共安全、维护社会秩序稳定，以及“大多数”人民的安全权益，国家或地方会紧急制定一些临时性的限制措施，比如实行区域封闭管理、暂停娱乐场所营业、公共交通限行、多重安全检查等。这种临时性的措施，可能会导致公民常态化的生活权益受到一定限制，使公民的合法权益受到侵害。值得注意的是，在此次新冠疫情防控期间，新媒体的介入导致个人隐私、名誉等权益受到了严重的侵犯，造成的社会影响十分恶劣。例如，在疫情爆发初期，湖北籍返乡人员遭到歧视(6)此次疫情爆发地为湖北，大量的返乡的湖北务工人员以及从湖北前往外地的人员，遭到辱骂、威胁、恐吓。(参见http://www.offcn.com/sydw/2020/0511/546657.html)、“郑州毒王”事件(7)河南1例境外输入病例曾一度引发广泛关注，网民将其称之为“郑州毒王”。(参见https://henan.china.com/news/fz/2020/0407/253066116.html)、公民隐私遭到泄露(8)在抗击新冠肺炎疫情的关键时期，在全民参与防疫的场景下，个别地方出现了一些以防疫之名侵犯公民个人隐私的违法违规行为。(参见https://www.sohu.com/a/375151815_120214179)等等报道在网络上引起了轩然大波，更有网络暴力(9)2月4日，在海南公布第16号病例的活动轨迹后，有不法人员将其微信头像照片截图转发并造谣，导致病人及其家人遭遇众多网友的恶意攻击和不断辱骂。(参见http://hnrb.hinews.cn/html/2020-02/08/content_4_9.htm)的发生，给公民的身心健康造成极大损害。需要特别强调的是，在现代技术日益精进的社会背景下，公民的网络合法权益也需要国家的高度关注和保护，目前国家网信办已经制定出台了《网络信息内容生态规定》，但网络暴力行为似乎并未明显减少。[3]从常态化事件分析，这些临时性措施是对公民自身合法权益的“侵犯”甚至是“剥夺”。而保障公民合法权益不受侵犯是所有法律的基本准则，也是其核心目的。社会风险防控体系正是依照国家法律法规所构建的一种应对社会风险的机制，其必然也要遵循法律法规的核心准则，确保实施过程中国家公民合法权益不受侵犯。

鉴于突发事件的特殊性，法律法规也有规定“紧急状态下的特殊条款”，实施特殊方式应对紧急情况。例如《突发事件应对法》第50条中规定的“强制隔离”“限制有关公共场所内的活动”以及特殊区域的水、电、燃等供应控制等。但是，这些措施的实施条件往往具有较强的“自由裁量性”，即实施措施的行为人由于自身对法律法规和操作规范的了解程度不同，以及对所要针对的“事实”理解不同，“自由裁量”的空间把握也不一定相同，稍不注意就可能会出现侵害公民权益的事件。然而，这些主体所行使的权力来源却是法定赋予的，此时的权益“侵犯”和权益“保护”之间的矛盾将会造成社会风险防控的难点问题，如何有效解决这一难题，即保障公民合法权益的同时又能实现有效防范突发事件，是完善社会风险防控机制的重要问题。

(三)“专门法缺失”与“参照其他法”的冲突

这种冲突主要表现为，应对突发事件的专门法缺失与社会风险防控依靠的其他多部法律法规之间的矛盾。以此次新冠肺炎疫情防控为视角，有学者(10)全国人大代表张灼华表示：这次抗击疫情斗争显著地展示出了我国的制度优势，也显示出我国在突发公共卫生事件应急方面还存在的一些薄弱环节，应尽快找差距、补短板，及时修订和清理原有的法律规范。制定独立的《紧急状态应对法》已刻不容缓。(参见http://www.rmlt.com.cn/2020/0526/581661.shtml)提出应加快《紧急状态应对法》的制定与实施，主要原因在于，当前我国现行法律规定没有专门法应对此次新冠疫情，对以后可能发生的其他突发事件，将无法发挥有效防控作用。这种专门法的缺失无法有效防控当前风险社会下具有综合性质的重大突发事件，尤其是无法有效防控由突发事件所带来的次生灾害。例如我国《宪法》仅从突发事件发生后的应对措施上，就各级各类国家机关的权责进行了统一规范，并未涉及突发事件的具体防控规则。仅在第67条、80条和89条中涉及到紧急状态的相关规定，但基本的紧急状态界定却没有提及，对紧急状态的决定与宣布程序也未阐释；其他有关全国人大常委会通过的突发事件应急法也较为零散，尚未形成统一体系，无法有效发挥整体防控作用；《突发公共卫生事件应急条例》作为行政法规无权设定限制人身自由的相关规定，并且只是笼统的规定了应急处理的办法，并没有提及紧急状态的相关规定。但鉴于《宪法》的有效统领，使得此次新冠肺炎疫情应对可以参照《传染病防治法》《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规，实施相应的应对和处置措施。尽管这些法律法规之间还存在着诸多的矛盾冲突(11)例如，我国《传染病防治法》第4条的规定，“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内常见、多发的其他地方性传染病，可以根据情况决定按照乙类或者丙类传染病管理并予以公布”；而《突发事件应对法》第44条规定，“宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府……向社会公布反映突发事件信息的渠道”，并“定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果”。这里存在着概念的逻辑关系是“突发事件应对”包含“突发传染病管理”，由此一来，究竟应当由哪级哪类机关承担疫情公布的主体职责，以及法定的公布程序如何实际上并不明晰，难以高效执行。(参见:朱志萍.法治型应急管理：法治思维下的突发事件应对——兼论运用法治思维推进新冠肺炎疫情防控[J].理论建设,2020(3):29.)，但是纵观此次新冠疫情防控全过程，其所发挥的价值和意义是不容忽视的。

新冠疫情的“突袭”，给世界各国法律体系的建设和完善敲响了“警钟”。目前，为了有效应对新冠疫情，尽快减少因突发事件所带来的严重社会危害性，已由国家提出并通过了国家紧急状态法案(12)2020年3月13日，日本国会正式通过可宣布国家紧急状态法案，以防止新冠肺炎疫情的进一步扩大。(参见https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661033554233797729&wfr=spider&for=pc)。我国正处在社会经济发展改革的转型期，处在法治化进程有序推进的关键期，加强对突发事件的应对和处置，强化完善社会风险防控体系建设，是我国社会秩序稳定、人民生活幸福的重要保障，更是当下风险社会给我国社会发展提出的新挑战。如何有效平衡应对突发事件的专门法缺失与社会风险防控依靠的其他多部法律法规之间的矛盾，是我国进一步提升与完善社会风险防控机制的重要内容，是促进法治化进程不断推进的法律制度保障。

二、突发事件应对中的社会风险防控机制反思

国安才能国治，治国必先治安。进入新时代以来，我国高度重视国家安全体系的构建和社会风险防控体系的强化，提出了要以总体国家安全观(13)2014年4月15日习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出了“构建集政风险全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”的总体国家安全观。2015年4月20日，十二届全国人大常委会第十四次会议明确了总体国家安全观的内涵，指出“国家安全工作应当坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政风险全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路。”(参见https://baike.baidu.com/item/总体国家安全观/13777610?fr=aladdin)为指导，构建中国特色国家安全道路，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。社会风险防控机制作为国家治理体系和治理能力现代化的重要元素，在突发事件的应对中发挥着核心的应对和处置价值，科学分析其存在的问题和困境，找到“症结”并有效解决，是完善国家应急管理和治理体系构建的重要环节。

(一)当前社会风险防控机制存在的不足

社会风险防控机制的核心体现在对事件的“预防”和“控制”两个方面，任何一个功能的缺失都将导致该机制的失效，都可能引发大范围的次生灾害，加重社会秩序紊乱，甚至是人民生命与财产的损失。在应对突发事件的过程中，社会风险防控功能的效力直接决定着突发事件的处置效果。结合此次新冠疫情，我国社会风险防控机制的不足主要表现在以下几个方面：一是“防”的功能薄弱与缺失。突发事件，是从事件的结果看事件发生的突然，这种结果则反映出了事件发生时预警与信息研判存在重大漏洞或者失误。这一逻辑关系揭示了社会风险防控中“防”的功能薄弱与缺失，导致突发事件产生了更深层次的危害。从此次新冠疫情防控的全过程看，前期预警与研判的重大失误(14)被称为疫情“吹哨人”的武汉中心医院医生李文亮于2020年2月6日晚经抢救无效去世。李文亮率先披露不明肺炎有关情况，但受到单位约谈、警方训诫。(参见http://k.sina.com.cn/article_2345597047_8bcef87702000u6i2.html)，是引发全国疫情泛滥的一个重要因素。应对突发事件的预警功能缺失是导致后期控制能力出现障碍的重要因素，极易使突发事件危害性的增加。二是“控”的能力不足与无效。应对突发事件的治理与控制能力主要体现在对其危害性的减少与制止上，而突发事件的社会危害性是其在发展过程才产生的，这种危害性的大小则直接揭示了政府对事态发展控制力的大小。从此次应对突发公共卫生事件的视角看，其所造成的社会危害直接表现了社会风险防控中应对力和控制力的不足，这一逻辑关系揭示了社会风险防控中“控”的功能不足与无效，导致突发事件产生了更加严重的危害后果。三是多元主体参与度不足。从突发事件的公共性特征来看，这种公共性的主要表现是由突发事件引发的社会危害性影响的范围广、程度深、损失重，这种危害性越强涉及的范围就越大，则反映社会风险防控和应急管理体系问题越严重。基于此，在社会风险防控和应急管理的视角下，应对突发事件，需要多元化主体的参与，通过社会资源的整合利用，提升社会风险防控的整体能力。即在应对突发事件的全过程中，当政府的总体把控能力出现不足时，充分发挥社会组织的力量，将有效的人、财、物等资源进行整合利用，在有效的防控时间内将可利用的资源进行调控分配，从而提升突发事件的防控效能，使人民的生命安全和身体健康得到有效保护。值得注意的是，政府依据社会风险防控的要求运用公权力对突发事件所引发的社会秩序进行管控，而在现代社会管理中，公权力的行使本是一个互动的过程，“公民的积极参与可以使行政人员制定出更多反映大众偏好的并且可以获得民众广泛支持的公共政策”。[4]改变“科层制”的管理方式，扭转政府单向度思维方式，吸纳更多主体参与突发事件防控，将有助于实现政府、市场、社会的资源整合，提升社会风险防控能力。

基于以上，在应对此次新冠疫情的初期，我国社会风险防控机制在面对这种“未曾发生”且“突然的”公共卫生事件时，暴露出了防范和控制能力上薄弱的问题，而如何有效解决这些问题，确保人民生命与财产安全，构建安全稳定的社会秩序，是风险社会下给我国政府和人民提出的一个重要课题。因此，有效完善我国的社会风险防控机制，充分利用现有资源，深挖社会协同治理，构建一个科学合理且行之有效的防控机制，已经成为我国应急管理和风险防控的一个重要使命。正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调的，“坚持依法防控，要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法的各个环节发力，切实推进依法防控、科学防控、联防联控”。

(二)完善社会风险防控机制的新思想：社区韧性

“韧性”(resilience)源自拉丁文“resilio”，属于力学与工程学领域的专有名词，意指物体本身具有抵御灾害、减轻灾损的能力，在受到外部压力后反弹恢复到原始的状态。[5-10]至上世纪70年代韧性概念开始被广泛的应用于生态系统，随后又被引入到了社会系统的研究中，这一认知范式转化过程可以表述为“工程韧性—生态韧性—演进韧性”，[11]人们对韧性概念的理解也从系统对初始状态的恢复过程，演变到了复杂社会生态系统为回应压力和限制条件而激发的一种变化(change)、适应(adapt)和改变(transform)的能力。[12]

从国外研究看，韧性概念产生较早，直至90年代才被逐步引入到社会系统进行研究，“社会韧性”“城市韧性”“组织韧性”“社区韧性”等概念开始被人们所关注。最早关于社区韧性的概念由生态学家霍林(Holling)(15)指系统所拥有的应对外来冲击，并在危机出现时仍能维持其主要结构和功能运转的能力。[13]所提出，随后阿杰·尼尔(Adger W.Neil)[14]将韧性引入社会生态学领域，着重研究社区等社会系统受到外界风险冲击后，利用整合社会资本应对风险的动态过程。奥洛克(T.D.O’Rourke)(16)他所描述的社会韧性是依托脆弱性指标分析社会和社区在应对风险时所呈现出的韧性程度，内容涉及可利用的住房资源、满足人们需求的能力和恢复基础公共服务的时间等方面。[15]在韧性概念的基础上首次对其进行了不同层面(技术、组织、社会、经济等)的类型化解释，并且突出表达了社会韧性的重要意义。鉴于韧性理论的包容性和分析方式的多样性，已经成为西方灾害社会学、灾害社会工作、灾害心理学、人文地理学、公共管理学等社会科学的重要研究范式。[9]国内对利用社区韧性来应对突发事件的应急管理研究起步较晚，一直以来，我国在应对突发事件的社会风险防控及其治理都采用“科层制”应对方案(17)例如，2003年“非典”爆发后，我国公共卫生体系遭受重创，国家及时制定“一案三制”(即应急预案、应急体系、应急机制和应急法制)的“综合化管理方案”来应对公共卫生事件、自然灾害和公共安全等突发公共事件；2007年经第十届全国人大委员会第二十九次会议通过颁布实施《中华人民共和国突发事件应对法》，强调分层应对突发公共事件，国务院负责针对重大突发公共事件做出应急响应，依据“属地原则”，地方各级政府负责应对其他级别的突发公共事件。，基层政府、基层组织和社区做为底层机制，其内生优势发挥不足，在突发公共事件中的应用价值微乎其微。近年来，突发事件引起了政府和学界的高度关注。党的十八大以来，国家提出“重心下沉”策略；设立国家安全委员会和应急管理部；印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于推进防灾减灾体制机制改革的意见》等政策性文件，构建“扁平化”应急指挥组织体系；[16]在新冠疫情发生后，习近平总书记强调：“把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒”，[17]突出新时代下社区应对突发公共事件的主体责任和应急能力。研究层面，随着风险社会观念的不断深入，学者对风险的研究逐渐从自然风险转向社会风险，从顶层设计转向基层组织构建，从被动应对转向主动管理，兴起了对社会韧性、城市韧性、组织韧性、社区韧性在基层社会治理中的重要性研究，展开了对社区抗逆力、社区应对突发事件的防控、社区应急治理、面对风险治理的社区韧性、社区动员、社区韧性维度等方面的深入研究，[18-22]从社区应对突发公共事件的应急管理上升到了对国家治理体系以及治理能力现代化方面的研究。

通过对相关文献的梳理，笔者发现，当前学界对社区韧性的概念界定并没有形成统一定论。国外更加注重从抗逆力、恢复力、适应力、转化力等方面对社区韧性进行定义；国内研究本就匮乏，对社区韧性的界定多来自国外，鲜有学者对其进行系统的论证和研究，有少数学者从资源、能力、内在条件等要素的完备性出发对其进行界定(18)例如，朱华桂将社区韧性定义为：“社区有效利用各种资源成功适应和应对社会风险，迅速恢复功能，达到过往水平的能力。”(参见：朱华桂.论社区抗逆力的构成要素和指标体系[J].南京大学学报(哲学、人文科学、社会科学版),2013(5)：69.)胡曼将社区韧性定义为：“在面对各类突发事件时，社区调动内外部资源，并运用到灾害预防、应对、抵抗和灾后恢复的整个过程之中，使整个社区能够快速恢复的能力。”(参见：胡曼，郝艳华，宁宁，等.应急管理新动向：社区抗逆力的测评工具比较分析[J].中国公共卫生管理，2016(1)：27.)蓝煜昕、张雪将结合治理体系和治理能力现代化将社区韧性定义为：“常态下的社区治理体系能承受外部干扰或风险冲击，并在非常态下保障治理功能持续、有效发挥的潜力。”(参见：蓝煜昕，张雪.社区韧性及其实现路径：基于治理体系现代化的视角[J].政管理改革，2020(7)：75.)。笔者依据相关文献梳理出社区韧性的模型(图1)。本文侧重从社会风险防控与治理能力现代化的角度，对应对突发事件时社区韧性进行解读：指在面对各类突发事件时，社区能够有效利用各种资源参与事件预防、应对、抵抗和恢复的全周期，呈现出社区自主应对风险能力、适应能力和恢复原初的能力。社区韧性强调在常态下社区的风险防控体系和机制健全，能够有效抵御外部风险，并且在非常态下能够表现出主动预警、快速反应、协同应对、迅速恢复的能力。社会风险防控体系作为防范风险、维护安定的系统性治理工程，[23]其张力和包容性允许利用诸多理念和工具参与体系完善。[24]社区作为应对突发公共事件的主体之一，在此次疫情防控中发挥了关键的抵御作用，展现出了社区应对突发公共事件的韧性，对维护社会风险秩序产生了重要意义，它也正在以社会风险防控主体形态嵌入风险治理体系而发挥治理效能。探究社区韧性视角下应对突发公共事件的风险防控模式，显然也是治理体系现代化的应有之意。

图1 社区韧性模型

(三)社区韧性应用于社会风险防控机制的契合度证成

国内关于社区应急管理和风险应对的研究尚处于起步阶段，对社区韧性的构建处于探索阶段，但其研究空间和价值十分宽广。从我国实际情况看，社区作为基层治理组织，在应对突发事件的过程中存在着诸多有利价值，科学合理地发挥社区韧性将能有效提升我国社会风险防控能力，有利于国家应急治理能力的全面提升。首先，制度层面的契合度。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中明确指出了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“必须加强和创新社会治理”“完善社会治安防控体系”“健全工农安全体制机制”“构建基层社会治理新格局”“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。”“完善国家安全体系”。显然，十九届四中全会传达了一个重要理念，即社会风险防控体系的构建和完善必须依照当前社会发展的特征，扎根于国家治理现代化和法治化建设的进程中，并强调要注重发挥基层组织的重要作用。另外，自党的十八大以来，党和国家高度重视基层社会治理，提出“要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区”；[25]在此次新冠疫情防控期间，习近平总书记也多次强调要将突发事件的防控力量集中到基层社区中，以此铸造疫情防控的坚强堡垒。这些法律法规为发挥基层社区的应急防控能力和完善国家风险防控体系构建，提供了强有力的制度保障。其次，物理空间层面的契合度。“社区是坐落在基础设施之上的，社区福祉的增加依赖于社区基础设施，基础设施(建筑、服务、人力等)的冗余性、稳健性、可持续性对防灾减灾至关重要”。[26]随着国家出台“重心下沉”的政策性文件支撑基层社区建设以来，基层社区的人、财、物匮乏现象有所改善，一些党员干部积极响应国家号召下沉基层充实社区应急管理人才储备，区域资源能够有效地向社区转移并储备，各级政府也更加注重为社区提供相应的服务，不断提升社区韧性建设和社区风险治理能力，确保“筑牢基层堡垒、稳定国家发展”的目标得以有效实现。三是智慧社区建设的契合度。“社区技术韧性既是对‘智慧城市’发展战略的倒逼升级，也是社区综合运用信息资源和科技支撑确保良性发展的必由之路”。[27]自我国提出“智慧社区”构建以来，利用现代信息技术提升社区管理与服务已经成为了共识，有效利用大数据、人工智能、物联网、云计算等新兴现代科技打造一流社区信息化建设，提升社区科技韧性发展，实现信息共享、风险公治的基层现代化信息化社区，将能有效增强风险治理能力以及应对突发事件处置能力。四是居民自治力的契合度。居民自治力是社区能动性的核心，是完善社会风险防控机制的关键，是全民参与构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体的表现。通过提升居民主体意识、社会责任感等方法，扭转居民心理恐慌和“等、靠、要”等行为，最大程度地发挥居民自治能力，引导居民积极主动参与社会风险防控和风险治理的全过程，将能有效改善基层风险防控的效用。基于以上,笔者试图构建社区韧性视角下应对突发事件的社会风险防控模型(见图2)。

图2 社区韧性视角下应对突发事件风险防控模型

当前，将基层社区力量纳入社会综合治理和风险防控的全过程，是提升应对突发事件能力和优化社会风险防控体系的关键。从契合度上看，发挥基层社区韧性对提升社会风险防控能力和完善机制建设有着无可替代的作用。但是，我国社区韧性构建仍处于起步阶段，在政策制度完善、物理空间改善、科技力量注入、人才队伍建设、居民自治力优化上仍存在诸多不足。有效解决现有问题，放眼长远，促进基层社区韧性的最大化发展，将是完善我国社会风险防控体系建设的关键。

三、社区韧性视角下应对突发事件的社会风险防控机制的优化路径

习近平总书记在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时指出：“这次疫情防控凸显了城乡社区的重要作用，也暴露出基层社会治理的短板和不足。”“树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。要着力完善城乡基层治理体系。”[28]“全周期管理”对国家治理体系与治理能力现代化具有重大意义，对基层社会组织应对突发公共事件具有宏观指导价值。社区作为基层治理体系的基石，需要牢固树立“全周期管理”意识，通过激发居民能动性、完善基础设施建设、增强科技水平和畅通制度流转等方式增强社区韧性，做好应对突发事件的预警、处置和恢复等程序，提升社区应对外部风险的能力，增加社区应急风险治理的适应能力和抗逆力，稳定基层社会风险状况，稳固国家社会风险秩序，实现经济长期稳定发展。因此，从社区视角增强基层社会风险防控，提升应对突发公共事件的应急能力，需要从破除社区韧性发展的困境入手，不断完善社区韧性建设，增强社区风险治理能力。

(一)通过重心下沉与还权赋能，明确社区风险防控职责

为了有效改善我国应急管理体制本身具有科层制问题，国家出台了《中华人民共和国突发事件应对法》等相关政策文件，在一定程度上使应急管理科层制得到了缓解。但是由于社区是社会风险防控的最底层，其应急管理在一定程度上仍然受到科层制的影响，阻碍着国家应急管理制度的有效运转。因此，为了能够有效规避科层制所带来的社区风险治理的不利因素，应从强化社区制度韧性入手，加强社区风险防控的应变能力和适应能力。增强社区制度韧性的具体做法有：一是完善国家宏观应急制度的顶层设计，明确社区风险防控地位和职责。当前，可以借助我国出台相应的法律和制度，在实施社会治理“重心下沉”的宏观调控策略下，进一步明确城乡社区在国家应急治理和风险防控中的主体地位和职责，从顶层设计上实现“还权赋能”，激活社区自治能力，增强社区应对突发公共事件的敏锐性和应对能力。二是正确处理突发公共事件应对过程中的上下级关系，明确各自职责。政府作为社区领导部门，应积极发挥引领和业务指导作用，不能“滥用职权”“推卸责任”“任性问责”，要依据属地责任，主动担负起辖区内的应急管理职责，不断扩大社区应对突发公共事件的自主权，提升社区的风险防控能力。

图3 社会风险防控中的社区韧性提升路径模型

(二)完善基础设施建设，增强社区物理空间韧性

“全周期管理”对社区物理空间韧性建设有着较高的要求，物理空间韧性的提升能够为构建“智慧社区”“数字社区”打下良好基础，同时也能够有效加强社区应对突发公共事件的冗余力和抗逆力。基于当前城镇化发展改革所带来的社区脆弱性问题，增强社区物理空间韧性应着重从以下两个方面入手：一是从提升社区硬件物理空间韧性角度看，应对突发公共事件的基础设施布局需要提前谋划、科学部署。依照“集中管理、便于转移、合理布局、科学安全”的规划方式，盘活并有效整合社区资源，有效利用社区内公共场所构建应急服务场所。要重视人口密度大的社区和老旧社区的应急基础设备的升级改造，去除老旧设备和无法正常使用的基础设施，明确社区风险防控设置能够容纳、安置的最多人数，[29]通过提升社区基础设施的物理空间韧性，增强社区应对风险的冗余力和抗逆力。另一方面，要通过安全文化教育以及专业人才储备，加强社区软性物理空间韧性，重视应急队伍建设和应急演练学习。从风险社会发展的趋势看，风险类型正在从单一性向综合性转变，风险危害正在呈现出速度快、范围广、程度深等特征，这就需要社区依照自身的实际风险防控水平，对突发公共事件进行全面剖析，对社区居民开展具有针对性的防控演练，以便在面临相应的突发事件时能够在最短时间内做出最佳防控策略和防控措施。同时，还要注意加强社区应急队伍建设，注重吸纳社区居民志愿者，建立一支具有专业技能的风险防控队伍，确保在突发公共事件时能够集中队伍迅速开展有效应对。

(三)发挥现代科学技术优势，促进社区信息化与精细化发展

“全周期管理”理念下韧性社区的风险治理，需要通过有效利用现代科学技术的优势，向信息化、精准化、精细化方向发展。一是构建信息化快速响应机制。科学运用大数据、物联网、人工智能、云计算等信息技术，实现社区基础物理设施与社会基础设施的全面监测与融通互动，构建全周期智能风险研判和响应体系，建设智能化社区，提升风险治理快速反应力。二是细化规范程序，促进社区全周期管理的精准化和精细化。利用现代科学技术的精细化管理效果和精准化分析能力，着眼于细微之处，从小事入手，将精细化管理和精准化风险治理贯穿于社区工作的全阶段，覆盖社区空间的各个区域，构建每时每刻对全区人员状况和外部风险的监测。三是利用科技手段，强化社区应急装备。智能机器人、智能救援车、可视化管理设备等应急装备的精准配置，将能有效降低人员救援风险，有助于提升应急处置效率和质量。总之，新兴科学技术的迭代升级为社会经济发展带来了诸多的机遇，也为社会的风险治理带来诸多的便利条件，合理有效地规范使用科学技术，能够有效提升社区风险治理的抗逆力。

(四)创新多元主体参与协同治理，提升社区自主能动性

党的十九届四中全会为构建多元主体参与协同治理机制提供了方向和指导，通过调动社会各方力量，利用“重心下沉”的方式，让更多领导干部深入基层，参与社区管理，形成“多中心”协同治理格局，积极提升社区自主能动性，是完善国家治理体系和治理能力现代化的应有之意。另外，《2015—2030 年仙台减少灾害风险框架》也指出，“减少灾害风险需要全社会的参与和伙伴关系”，因此调动社会各方面力量形成多元主体协同参与的治理机制是应有之义。要牢固树立“全周期管理”意识，积极推动社区的多元主体协同治理，提升社区自主能动性，可以从以下几个方面入手：一是政府要发挥统筹协调的宏观总领效能，从顶层设计上积极推动韧性社区建设，并从体制机制上谋篇布局，摸清管辖范围内的社区数量、居民生活环境、空间布局能力、可利用资源分布、风险点等情况底数，积极推动风险监测预警、应急响应体系、应急预案等方面的制度体系构建。二是社区韧性的建设要始终坚持以人民为中心、依靠人民、造福人民的理念，积极调动社区居民和社会力量等多元主体共同参与到风险治理当中。在面临突发公共事件风险时，居民能够自救互救、信息共享、资源调配；社会力量能够积极参与，发挥专业技能，实现以政府领导为前提，社区居民主动参与为核心，社会力量多元参与为辅助的联防联控、群防群治的良性互动。

四、结语

当前，我国正处于经济社会发展转型期，在这一时期，我国城镇化进程被不断推进，各式各样的社会安全问题呈现出井喷式增长态势；信息技术的迅速扩张，又使得这些社会安全问题带有极大的不确定性、突发性、泛在性、裂变性以及传染性特征，这些特征给我国社会风险防范机制带来了极大的挑战。社区作为政府开展社会综合治理和风险防控的落脚点和基石，是国家风险防控和应急治理的基础单元，也是应对突发事件的前沿阵地，社区的风险防控能力直接决定着应对突发事件的成效。另外，随着我国学者对韧性理论的深入研究，社会韧性、城市韧性以及社区韧性等概念被逐渐扩大应用至社会的多个研究领域。实践证明，社区在此次疫情防控中发挥了关键性的风险防范性作用，将其纳入我国社会风险防控机制本就是国家法律法规和政策规定的应有之义，而社区韧性建设将能够有效提升社区风险防控能力，从而进一步促进我国风险防控机制的改革发展，为我国治理体系和治理能力现代化作出一定贡献。