草地承包经营权纠纷解决路径探讨

卢星华，赵 琳

(1.新疆科技学院，新疆 库尔勒 841000；2.新疆理工学院，新疆 阿克苏 843000)

随着我国土地确权工作的结束，大规模的土地流转将成为我国农业未来发展途径。草地承载着经济效益、社会效益和生态效益，合理妥善处理草地纠纷，可避免三者之间的冲突。不仅要合理的保护农民的私人利益，也要保护社会的公共利益。草地承包经营权纠纷不仅涉及多方利益，也涉及多方主体。如何妥善合理解决草地承包经营权纠纷，使得农牧户的权益得以保障，也使得公共利益和社会利益不被忽视，是现阶段草地承包经营权纠纷所面临的困境。不仅要关心“小民”的幸福，也要关心“大国”的未来发展。为避免大规模草地流转面临的矛盾和冲突，选取草地承包经营权的相关案例，进行分析，提出妥善合理解决纠纷的具体路径。

1 草地承包经营权纠纷主要类型

1.1 权属纠纷

草地承包经营权权属纠纷是重要的草地纠纷类型。《中华人民共和国草原法》(以下简称《草原法》第二章规定了草原权属问题，16条规定了草原权属的解决路径，其中包括：1.单位之间纠纷由县级以上人民政府处理；2.个人之间、个人与单位之间纠纷由乡级或县级以上人民政府处理。在吴金山诉扎鲁特旗道老杜苏木人民政府确认案(内蒙古自治区扎鲁特旗人民法院2014年扎鲁行初字第16号案例)中，就存在吴金山与石青山的草地权属纠纷。在此案中，吴金山为本嘎查村村民，1997年向本嘎查承包草地19.35 hm2(290.21亩)。苏木政府因1997年石青山未分得草地，作出决定，将之前承包给吴金山的草地分配给了石青山。吴金山因不服政府所作决定，将苏木政府起诉至法院，要求撤销政府所作决定。此种类型的权属纠纷是较为常见的草地承包权属纠纷。村委会或者基层政府将草地承包给两者或两者以上的主体，导致双方发生争议，从而诉至公堂，寻求司法救济。此纠纷的法律关系如图一所示。

1.2 合同纠纷

草地承包合同纠纷也是较为常见的草地承包经营权纠纷。据《中华人民共和国土地承包法》(以下简称《土地承包法》)20条和《草原法》14条，农牧户承包草地需与村委会签订承包合同。在邢龙诉白土井子村民委员会案(内蒙古自治区赤峰市中级人民法院2020年内04民终219号案例)中，双方当事人存在合同纠纷。邢龙作为白土井子村的农牧户，向白土井子村委会承包了村集体草地，但未签订草地承包合同。双方发生争议，邢龙将白土井子村委会起诉到法院，一审法院根据《土地承包法》45条和《合同法》36条确定邢龙承包经营户与白土井子村民委员会有事实上的土地承包经营合同，确认了邢龙承包经营户的土地承包经营权。但二审法院根据《草原法》16条规定，撤销一审民事判决，驳回邢龙承包经营户的起诉。此纠纷的法律关系如图二所示。

此种合同纠纷在草地承包经营权纠纷当中也较为常见，涉及合同成立、效力和违约的问题。尤其是我国为激发农地市场活力，解决农地碎片化问题，农地改革从“两权分置”转变为“三权分置”[1]。我国平稳有序的完成了全国的土地确权工作，便是为土地改革做铺垫。“三权分置”后，农地流转的频率加快，更多的土地承包合同纠纷和土地经营合同纠纷会出现。因此，此种纠纷也是草地承包合同纠纷的重要类型之一。

图一

图二

1.3 侵害权益纠纷

草地承包经营权侵害草地权益纠纷也是较为复杂的纠纷类型，根据侵害私益和公益的不同，侵害私益的纠纷一般通过民事诉讼的方式解决，侵害公益的纠纷严重的涉及到了刑事犯罪问题。在朱凤英诉范海龙承包经营权纠纷案(内蒙古自治区奈曼旗人民法院2014年奈法民初字第536号案例)中，朱凤英在其丈夫去世后，享有继续承包3.93 hm2(59亩)草地的权利。范海龙见朱凤英疏于管理草地，私自占用、耕种草地，并且拒不退还。范海龙明显侵犯了朱凤英的草地承包经营权，于是法院判决范海龙立即停止侵害，返还草地。此案的法律关系如图三所示。

图三

此外，还有侵害公益严重的刑事案件。在内蒙古自治区鄂托克前旗人民检察院与何某非法占用农用地罪一案(内蒙古自治区鄂尔多斯市中级中院2020年内06刑终34号案例)中，何某等人通过占用并擅自耕种他人所具有草地承包经营权的草地、林地68.27 hm2(1024亩)，造成严重后果，导致草地受到严重破坏，生态环境严重受损。鄂托克前旗人民检察院以非法占用农用地罪提起公诉，鄂托克前旗人民法院判处何某有期徒刑两年，缓刑三年，并处罚金十万。

由此可见，侵害草地承包经营权根据侵害程度的不同，其解决路径不同。可通过民事诉讼或刑事诉讼的方式来解决此一纠纷。也可发现，草地作为物权的客体，其不仅蕴含经济价值，还蕴含生态价值和社会价值，法律对于其生态价值应当予以保护[2]。

2 草地承包经营权纠纷主要解决方式

据我国《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)331条可知，草地承包经营权是一种用益物权。再据《民法典》233条，物权受到侵害，可通过和解、调解、仲裁、诉讼等多种途径解决，而我国草地承包经营权纠纷解决方式也包括以上几种纠纷解决方式。根据我国《中华人民共和国土地管理法》(2019修正)(以下简称《土地管理法》)第14条和《中华人民共和国行政复议法》(2017修正)(以下简称《行政复议法》)第6条，行政裁决和复议也是解决草地承包经营权的主要方式之一。因此，草地承包经营权纠纷主要解决方式包括和解、调解、仲裁、行政裁决与复议和仲裁。

2.1 和解

根据纠纷诉讼的类型，纠纷可分为民事纠纷、行政纠纷和刑事纠纷。相应在不同的纠纷当中，和解也可分为民事纠纷和解、行政纠纷和解和刑事纠纷和解。和解是纠纷双方或多方当事人通过真实意思表示达成一致的口头或者书面的协议。当事人可在法官裁判前的任意一个阶段达成和解。和解是我国农地纠纷重要的一种解决方式，而且大部分农户在面临纠纷时不愿意到法院去解决。[3]自古以来，中国是乡土社会和熟人社会，较为重视邻里之间的关系以及个人声望。和解便可避免激化矛盾，有利于纠纷的解决。但和解存在强制力弱的问题，需要当事人自觉履行和解协议。在司法实践当中，双方当事人可申请司法确认，来强化和解协议的强制执行力。我国《草原法》16条也提倡，优先由双方当事人协商解决纠纷，希望促进农村和睦友好的社会氛围。

2.2 调解

调解可分为人民调解、行政调解和司法调解等多种调解方式。在草地承包经营权纠纷当中，村委会处于纠纷的中心地位，要么是纠纷的当事人，要么是解决纠纷的关键因素。因而如果村委会处于第三方地位时，可以调解草地纠纷。大多数草地纠纷历时久远、证据不全、涉及农牧民切身利益问题，法院在裁判时也很难做到完全公平公正。农牧户作为集体经济组织成员，村委会对于纠纷起因了解更多，在调解过程当中，可依据国家法律、政策进行对双方当事人进行规劝，进而解决纠纷。在合同纠纷中，可见草地承包经营权属纠纷有行政确认的前置程序。《草原法》16条就规定了权属争议由当地政府解决的前置程序，我国《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(2020修正)(以下简称《解释》)1条规定了农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营前提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政部门申请解决。关于土地承包经营权权属纠纷中，相当部分纠纷无法直接进入诉讼，因此基层政府在解决纠纷过程当中具有主导作用。基层政府应当根据法律、政策积极引导农户，调解双方之间的矛盾，促进纠纷的合理解决。法律规定政府优先运用行政权解决土地权属问题的主要原因在于土地具有公共利益，土地问题涉及千千万万农牧户的生存问题，一旦解决不好便会引起极大的社会问题，导致严重的负面效应。政府运用行政权处理草地纠纷具有效率高、成本低等诸多优势[4]。但不能保证政府在处理土地问题中完全公正，因此在权属纠纷中可见当事人起诉苏木人民政府，寻求司法保护。通过多种渠道解决草地承包经营权纠纷具有必要性。在法院作出最终裁判前，纠纷主体可要求法院进行调解。司法调解也是解决草地承包经营纠纷的方式之一，法官可运用职权调解土地纠纷，缓和司法权介入导致的人际关系的紧张和冲突。

2.3 仲裁

我国在2009年颁布了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》(以下简称《农村土地经营纠纷调解仲裁法》)并于2010年实施。农地纠纷具有复杂性、地缘性、多样性等特点，通过仲裁解决农村土地纠纷，希望通过多方力量来解决农村土地纠纷。根据《农村土地经营纠纷调解仲裁法》第13条规定，农村土地承包仲裁委员会的组成人员包括当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成。可见，多方代表便是为了妥善解决农村土地承包纠纷，避免仲裁结果的不公平和不公正。根据《农村土地经营纠纷调解仲裁法》第12条规定，农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立，其日常工作也有当地农村土地承包管理部门承担。农村土地仲裁不可避免陷入行政化的趋势当中[5]，很难发挥预设的作用。但农村土地经营纠纷并非是一裁终裁，根据《农村土地经营纠纷调解仲裁法》第48条规定，当事人对裁决不服的，可向人民法院提起诉讼。农村土地仲裁为草地纠纷的解决提供了一条新的路径，但在妥善解决纠纷上所获得的效果并不明显。

2.4 行政裁决与复议

由于我国农地纠纷受法律和政策影响较大[4]，行政权对于解决农地纠纷具有至关重要的作用。根据《土地管理法》第14条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《草原法》第16条也强化了这一规定，即当地政府对草地纠纷有行政裁决的权利。再根据《行政复议法》第6条第4项规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以申请复议。因而，行政复议也是草地纠纷解决的主要方式之一。但行政裁决与复议存在一定的问题，有时候难以做到中立。因为，很有可能纠纷的主要一方主体就是当地村委会或者政府，难以避免政府自己成为自己的裁判官[4]。行政裁决与复议并非是终局性的结果，当事人如果不服处理结果，可以向人民法院提起诉讼。

2.5 诉讼

诉讼解决纠纷是有效、权威、广泛、最终的解决方式，可树立法治的权威，引导人民群众遵纪守法。上文中关于草地纠纷的主要类型包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼。诉讼解决草地纠纷具有不同的进路。根据《解释》第1条，未实际取得草地承包经营权的纠纷，先通过基层政府来裁决。裁决不服的，也可提起行政复议。若对裁决或复议决定不服的，可提起行政诉讼，诉讼一方主体为地方政府。这是发生行政诉讼的方式之一，另一种较为常见的方式为政府直接对草地进行行政行为，进而农牧民提起行政诉讼，要求撤销行政行为。以上是引起行政诉讼的主要方式，关于引起民事诉讼的主要方式便在于涉及合同纠纷、侵权纠纷、流转纠纷、征收补偿纠纷以及继承纠纷等等。那么，刑事诉讼的发生原因便在于农牧民、法人或其他组织严重损害了个人利益、公共利益或国家利益，导致触犯了《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)，进而要承担刑事责任。

3 草地承包经营权纠纷解决机制困境

3.1 农牧民法律意识淡薄

长期以来，我国农牧民文化水准较低，不知晓也不理解法律与政策。而且在广大农村地区，存在较多乡土民情，制约了法律向广大农村地区的渗透。首先，农牧民缺乏契约意识。我国草地承包经营权存在的前提便在于农牧民与村委会签订了草地承包经营合同，草地承包经营合同是取得草地承包经营权的主要凭证。在合同纠纷中，邢龙承包户长期以来，事实上占有并耕种草地，并认为草地的使用权归己所有，然后却发生了纠纷。在王龙等131人与奈曼旗八仙筒镇大树营子村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷(内蒙古自治区通辽市中级人民法院2018年内05民终1698号)一案中，王龙等131人认为有农牧业局颁发了退牧还草证，即可证明对草地享有草地承包经营权，但最终结果是因此而败诉。其次，农牧民缺乏边界意识。边界意识便在于对于他人权利的尊重。权利意识不仅在于对个人权利的保护，还在于要尊重他人权利。在侵害权益纠纷中，范海龙私下侵占了朱凤英所承包草地，便是缺乏边界意识，导致了侵权行为的产生。此外，农牧民缺乏环保意识。因为过度利用草地的经济价值来获取财富不顾后果，比如过度放牧，改变草地的原有用途，导致草地严重受损，生态功能退化。农牧民也会因此触犯法律，如前文中，何某的行为导致了生态环境破坏，因此承担了刑事责任。

3.2 村委会核心功能未显

村委会作为土地的发包方，往往是矛盾争议的一方主体。自我国实行家庭联产责任承包制度以来，村集体的职能发生了变化，将土地发包到户，不再干涉农民自身生产意愿，提高了农民的积极性。村委会在分包集体土地时，主要职能便是通过村民自治的方式分配主要的生产资源，保障农民的基本生活。根据《土地承包法》第19条，土地承包方案应当经过集体经济组织成员村民会议三分之二以上村民或三分之二以上村民代表的同意。土地承包合同签订才经过法定程序并合法有效。在惠水县濛江街道兴章村民委员会、史国全农村土地承包合同纠纷(贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院2019年黔27民再131号案例)一案中，一审和二审法院均认定草地承包合同有效，但再审法院在审理过程中发现，村委会在发包过程中，未满足村民会议三分之二以上村民或三分之二以上村民代表同意的规定，认定草地承包合同无效，史国全不能对80 hm2(1200亩)草地享有草地承包经营权。可见，村委会具有集体利益分配职能。根据司法判例可知，村委会很容易滥用权力，导致纠纷迭起。在哈达(乌日格哈达)诉吉力木图等承包经营权纠纷(内蒙古自治区科尔沁左翼后旗人民法院2014年后民初字第2720号案例)一案中，村委会先后将2.67 hm2(40亩)草地承包给特布要斯图和哈达，从而导致了草地承包经营权纠纷。在张丽慧与新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市乌鲁木齐县水西沟镇方家庄村民委员会土地租赁合同纠纷(新疆乌鲁木齐中院2020年新01民终3265号案例)一案中，村委会与张丽慧签订了2.4 hm2(36亩)草地的土地租赁合同和补充协议，约定张丽慧可利用草地开展农家乐等活动。张丽慧未经法定机关批准，在草地上建造附属设施进行营业，破坏了草原的生态环境，违反了法律法规，营业场所遭到拆除。若村委会提前熟知法律法规以及政策，便不会跟张丽慧签订合同和协议，也不会导致纠纷和矛盾的产生，更不会因此损害村委会形象。因此，在草地承包经营权纠纷当中，村委会往往未遵守法律规定，并未合理分配集体利益，导致了矛盾的产生。

3.3 基层政府执法水准较低

由于村委会日渐行政化，村委会在分配土地利益时往往受基层政府的指示开展工作。村委会的民主性减弱，基层政府较高的执法水准可避免土地纠纷的产生，也可较为妥善解决已产生的土地纠纷。但是事实上，草地承包经营权纠纷难以解决的原因之一便是基层政府的不当执法。在惠水县濛江街道兴章村民委员会、史国全农村土地承包合同纠纷一案中，史国全向村委会承包了80 hm2(1200亩)草地，与村委会签订了草地承包经营合同，草地承包经营权流转合同经过乡人民政府鉴证，并且县公证处也对合同进行了公证。根据我国法律，乡政府没有为承包合同背书的义务。公证处的公证也影响了一二审法院的裁判，认定经过公证的合同具有较强的证明力，从而认定合同有效。但事实上承包方案未经过大多数村民同意，此承包合同无效。可见，基层政府的不当干预导致了纠纷难以解决。在申友波等138户村民诉务川仡佬族苗族自治县人民政府(贵州省遵义县人民法院2014年遵市法行终字第194号案例)一案中，乡政府与恒晟公司签订协议，将1 000 hm2草地承包给恒晟公司，后县畜牧局又与恒晟公司签订草地草山使用合同，并发放了草地承包经营权证。此纠纷中，乡政府和县政府擅自将草地草山承包给私人公司，违反了法律的强制性规定，草地草山的发包方应当是村集体，而不是基层政府。并且1 000 hm2草地草山囊括了村民的草地范围，引起了纠纷。可见，基层政府的不当执法引发较大的社会矛盾，纠纷一方当事人涉及138户村民，如果解决不当，甚至会激发矛盾，导致不良的社会影响。因此，基层政府执法水平低下是导致草地承包经营纠纷产生的原因之一。

3.4 法官解释适用法律不足

法官的核心能力便是解释和适用法律，法律解释应是法官按照法律的规范意旨，运用法律思维方式，在法律适用过程中，对与案件相关的法律和事实的意义所作的阐明[6]。草地承包经营纠纷便是法官根据纠纷事实和相关法律进行阐明并作出判决。在张丽慧与新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市乌鲁木齐县水西沟镇方家庄村民委员会土地租赁合同纠纷一案中，张慧丽与当地村委会签订了草地租赁合同，并违规改变了草地用途，用作商业用途。当地法院根据《草原法》第15条第2款的规定：草原承包经营权转让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务，还依据《草原法》第41条的规定：在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民政府草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。法官认定张慧丽所签订合同违反法律的强制性规定，因而无效。在此案中，如何判断张慧丽是否具有畜牧经营能力，畜牧经营管理能力评价主体、评价标准和法律效力是欠缺的，而且此条款应当是管理性强制性规定[7]，草地承包经营合同并非是孙慧丽缺乏畜牧经营能力无效，而是合同内容违反法律法规的强制性规定无效。因合同无效，村委会在其中也存在过错，需要承担张慧丽信赖利益损失的缔约过失责任，在此案例当中，法官并未准确阐明并适用相关法律规定。

4 草地承包经营权纠纷解决机制完善路径

4.1 强化权利意识 重塑农牧民的法律意识

法律意识的本原是法现象，并且法律意识是具有相对独立性的[8]。农村地处偏远、农民文化水准、农村社会氛围等因素都会影响农民法律意识，农民的法律意识相对独立并且具有一定滞后性，与现代法意识具有一定的冲突。从合同纠纷案例可知，牧民因为不重视草地承包经营合同的签订导致无法获得草地承包经营权，这种情形在草地承包纠纷当中较为常见。农牧民应当重视保护自身的权利，对于合同签订、合同内容、合同效力等相关规定要予以重视，才能有效的杜绝避免损害自身利益。农牧民也应当尊重他人权利和社会公益，尊重他人权利即不应当损害他人的草地承包经营权，尊重社会公益意味着草地承包经营权具有公共利益，此公共利益便在于草地使用权人不得违反法律法规对草地进行占有、使用、收益。否则会违反法律强制性规定，导致合同无效。甚至更为严重的是触犯了刑法，要承担相应的刑事责任。

4.2 明确自身定位 保证村委会的合理守法

村委会经过法定程序，可分配集体利益。在集体利益分配中处于核心地位，也因此成为纠纷较为集中的中心点。在司法案例当中，村委会要么未经过法定程序承包村集体草地，导致草地承包经营权不成立，要么是因为多次发包草地，导致草地纠纷的发生。因此，村委会若能严格按照法律分发包草地，便可杜绝纠纷的产生。我国在近几年进行了全国范围内的土地确权，就是为了使得土地权属清晰，为将来土地的大规模流转做好铺垫。在土地确权过后，仍将会有大量的草地确权纠纷会出现，需要村委会依据法律和政策的相关规定，合理妥善的处理纠纷，避免矛盾的扩大化。村委会也应当要严格根据法律法规，提醒村民不要擅自变更土地的用途，做好法律宣传工作，避免农牧民因为违反法律法规承担相应的民事责任、行政责任或刑事责任。

4.3 促进法治建设 严守基层政府执法职责

基层政府在面对草地承包经营权纠纷时，不当介入反而会激化矛盾，增加矛盾解决的复杂程度。在司法案例中，基层政府不应用自身的行政权去干预草地承包经营权的流转。市场经济明确政府的职责在于监管，保证市场经济的合理有序的运行。随着行政权的扩大，政府在经济发展中起到的作用愈来愈大。村委会的行政化也为基层政府介入草地流转留下空间，在司法案例当中就存在基层政府擅自承包村委会草地，而且基层政府还为草地承包经营权证书进行“背书”。明显增加了草地承包经营权纠纷的复杂程度，法院在进行裁判时，面对有政府“背书”过的草地承包经营权证，裁判结果便具有倾向性。因此，政府本身是法治的现行者，政府要带头遵守法律的相关规定，否则会导致损害政府权威，也进而损害了法治的公信力。为促进法治建设，基层政府的职责便在于忠于法律和相关政策，本着为人民切身利益考虑为宗旨，才能妥善解决甚至避免草地承包经营权纠纷的产生。

4.4 提高解释能力 加强社会生态文明建设

生态文明建设是我国社会发展的最终方向。人类从利用和改造世界变成与世界和谐相处，成为一个共生、互利的系统。《民法典》第9条规定了绿色原则，绿色原则在草地流转当中具有至关重要的作用。因为草地作为生态系统中较为薄弱的一环，最易受到人类的破坏，草地荒漠化、水土流失是现阶段生态环境恶化的突出问题。草地流传涉及民法的物权和合同问题，民法的固有弹性使得其“绿化”具有可能性，但只能在民法固有的框架内进行[9]。可通过对民法典物权编进行绿色化，在用益物权中增设物的使用不超过环境承载能力[10]。可在合同效力、履行、变更和解除、附随义务、解释规则上进行“绿化”[11]，进而在农村土地流转中贯彻绿色原则[12]。现阶段，法官在裁判过程当中，要将生态文明的理念贯彻到纠纷解决过程中，通过法律解释，将绿色原则融入草地承保经营权的行使上和草地承包经营合同的各个阶段中，才能为生态文明建设提供司法助力。但法官在裁判过程中，要合理妥善解释法律，不得随意解释法律，滥用绿色原则，否则将损害私人利益，无法平衡私益和公益之间的利益冲突。