乡镇政府农村社会治理面临的困境与解决路径

摘要：黨的十九届五中全会明确提出了“十四五”是新时期我国经济社会持续发展的主要战略目标，其中主要包括“社会治理特别是基层治理水平明显提高”。随着农村改革不断深入，乡村振兴战略全面推进提速，原有的农村社会治理方式已不可能适应我国农村集体经济社会迅速发展的实际要求，乡镇政府作为我国改革开放红利直接传输的"最后一公里"，是打通连接整个国家与农村社会的有效桥梁和重要纽带;认真做好推进农村社会综合治理各项工作，建立相关制度以适应农村社会治理已成为乡镇政府的工作重点。目前，乡镇政府在农村社会治理工作中面临各种困境，通过分析乡镇政府在治理过程中存在的问题，提出我国乡镇政府农村社会治理能力的提升路径。

关键词：乡镇政府 社会治理能力 农村社会治理

Abstract：The fifth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee clearly proposed that the "14th Five-year plan" is the main strategic goal of the sustainable development of China's economy and society in the new period，which mainly includes "social governance，especially the level of grass-roots governance improved significantly". With the deepening of rural reform and the acceleration of the rural revitalization strategy，the original rural social governance has been unable to meet the actual requirements of the rapid development of China's rural collective economy and society，and rural social governance is an important basis for national governance. As the "last kilometer" of the direct transmission of the dividend of China's reform and opening up，the township government organization is an effective bridge and important link between the whole country and the rural society. It has become the focus of township government to do a good job in promoting the comprehensive governance of rural society and to establish relevant systems to adapt to the governance of rural society. At present，the township government is faced with various difficulties in the rural social governance work，through the analysis of the township government in the process of governance problems，the improvement of the rural social governance capacity of China's township government path.

Key words：township government social governance capacity rural social governance

一、引言

新中国成立70多年来，农村社会治理经历了曲折的历史变迁发展过程，顺应了我国农村经济社会科学发展的基本规律，实现了农村社会安定有序、群众生活水平改善，丰富了中国特色社会主义治理理论和治理体系。党的十九届四中全会再次明确指出了全面深入推进国家治理体系和治理能力现代化进程。农村社会治理是国家治理体系的重要基石，创新农村社会治理是提升国家治理能力现代化、实施乡村振兴战略的根本要求。[1]乡镇政府作为我国最基层的政权机关和最基础的独立行政单元，直接面向基层社会，直接服务农村群众，是连接国家与社会的桥梁，是中共中央、国务院决策部署的重要执行者，是推动国家法律法规政策落实到“最后一公里”的“针眼”。[2]在我国全面实行乡村振兴的背景下，在我国实现“两个一百年”的奋斗目标的一个历史时期的交汇点下，推进各级乡镇政府提升农村社会治理能力对于加快促进我国农村经济发展，完善农村基层民主制度建设、乡村文化建设以及乡村公共服务建设具有举足轻重的作用。

二、乡镇政府在农村社会治理过程中的困境

（一）乡镇政府农村社会治理体系不完善

首先，乡镇政府在农村社会治理中承担主要的责任，缺乏与其他社会治理主体的协同合作。主要表现在基层群众组织名不副实，逐渐演变成只对上级政府负责的官僚化组织，脱离人民群众。同时，村民直接参与基层公共事物的空间很小、缺乏沟通渠道，导致基层群众的呼声得不到倾听、正当权益得不到维护。因此，群众自治组织缺乏有效载体，普遍存在“政府在干，群众在看”的现象，在实践中难以发挥功效。其次，改革开放以来，农村农民阶级阶层分化已经产生了巨大的变化，我国大部分农民阶层都会从农村迁移或者来到都市城镇，越来越多的农村青年精英转向非农岗位，导致农村“空心化”严重，由于缺乏年轻精英的带领，农村社会经济发展缓慢，农村社会治理主体弱化等问题逐渐凸显。最后，农村部分群众对农村社会治理参与的积极性不高。受传统思想观念和生活方式的影响，大部分村民主人翁意识不强，表现出“事不关己，高高挂起”的消极意识;同时由于其参与社会治理的意识和能力欠缺，对政府的相关政策不予理解和重视，为农村社会治理工作的顺利开展造成层层阻碍。

（二）乡鎮政府农村社会治理主体权责失衡

乡镇政府作为最接近基层的乡村行政管理机关，是基层衔接上级政府和推进乡村治理的重要沟通纽带。一方面，乡镇政府处于上级政府和基层社会的双重挤压之下，背负着来自两个方向的沉重事权，但相对县级政府而言，乡镇政府是不完备的一级政府，许多管理权限掌握在上级政府手中，对于基层社会的许多事情只能敷衍了事。[3]乡镇政府没有话语权，基层干部工作负荷，层层加码压力下超额工作。同时，层级压力体制也使得乡镇政府的“简政放权”初衷发生异化，如此一来，又成为了乡镇政府的新负担。另一方面，乡镇政府内部职能定位不清的现象较为突出。上级不同政府部门安排工作任务时，由于农村社会事务纷繁复杂，基层干部在农村社会治理过程中没有法律法规正式授予的职权，不仅导致他们在监管、督办、落实种种职责时法律效力欠佳，也会造成乡镇政府工作人员职责不清、效率低下等问题。

（三）乡镇政府农村社会治理资源不足

首先，基层干部的综合素质能力是乡镇政府进行农村社会治理的关键着力点，直接影响着乡镇政府治理的效能。乡镇政府工作人员在农村社会治理各方面还存在短板和弱势，主要体现在政治素养欠缺、现代管理能力明显不足、服务意识淡薄、学习进取心不足等方面，制约乡镇政府治理能力提升。其次，应用型人才的缺失制约了农村社会治理的发展进程。虽然各地政府通过多种人才培养引进渠道招录了一批高学历专业人才，但真正懂农村基础三农工作、懂农村基层党建、懂农村经济发展特点的“实用型”专业人才数量不足，不利于全面推进和实施乡村振兴工作。最后，乡镇政府财政能力直接决定着政府对于农村社会的治理水平。目前，教育、医疗、养老、文化等公共服务不断下沉，农村社会治理工作越来越重、越来越具体，需要花钱的地方越来越多，村级集体经济收入微薄，农村“无钱办事”的问题比较突出。[4]在分税制改革以后，影响一部分农村乡镇政府的公共财政管理状态，使他们囤于财政权力不断上移，事权持续下放的两难境地，直接导致乡镇政府在实际的农村社会治理过程中无法为当地农民群众生活高质量发展以及对公共服务和公共产品的需求给予更加坚实的资金和财力保障。

三、乡镇政府农村社会治理的解决路径

（一）形成乡镇政府农村社会治理的多元体系

目前，乡镇政府农村社会治理主体既包括公共部门，也涉及私人部门，当治理主体呈现出多元性与互动性的特征时，可以有效提升乡镇政府的农村社会治理能力和社会治理水平。第一，公众作为乡镇政府的服务对象，公众是否满意是乡镇政府农村社会治理成效的重要体现。要培养村民参政议政的主人翁意识，增强村民自治组织能力。加强村民自治委员会组织的规范化制度建设、拓宽促进村民参与社会公共事务的交流平台，充分发挥村民自治委员会的主体力量。第二，以党建为基础，扎实推进基层党建工作。创新乡镇政府农村社会治理，应该充分发挥党的领导作用以及党员的先锋模范作用，要将乡村的党员干部作为广大群众和乡镇政府联系的纽带，让党员密切与群众的联系，经常开展宣传教育活动，引导村民了解和掌握政府的相关政策和决定。第三，以法治为保障，法治意味着非人格化、非随意化，强调照章办事和依规协商，拒绝独断专行和按照人情关系办事。[5]进一步完善乡镇政府依法行政的同时，要强化社会组织和村民的法治观念，加强农村社会法治宣传教育，弘扬法治精神。

（二）充分运用乡镇政府农村社会治理资源

一是充分运用人力资源。乡镇政府要坚持党建领导农村社会治理，集中精力加快建设一支综合素质高、能力强的基层骨干干部队伍。选配乡村党组织书记注重从优秀大学生村官、外出返乡经商者的精英创业人才、优秀乡村教师和医生中进行培养。同时加强对村干部定期进行各个方面的知识专业技能理论培训，从而不断提高其政治思想文化素养和廉洁奉公的法律意识。二是充分运用财力资源。扩大公共财政覆盖农村的范围，加强农村基础设施建设，大力改善农村人居环境。[6]通过加大财政投入支持农产品资源供给保障体系，包括农村土地整治和优化农田用地建设、农业水利基础设施项目建设等，提升农产品供给的质量和效率;同时，加大财政资源对农村公共服务的投入，包括农村教育和医疗卫生事业、基础设施、社会保障、科技创新等领域，推动促进农村公共服务水平均等化。

（三）创新乡镇政府农村社会治理方式

一是协同治理方式。首先，乡镇政府通过完善相关制度，构建由乡镇政府主导，充分发挥农村社会组织、村民自治组织以及社会公众的力量，广泛合作、平等协商，将更多的社会成员纳入农村社会治理网络当中;其次，协调好乡镇政府与上级政府之间的关系，在相互依存的环境中分事权力、分担责任、共同推进农村社会治理的实施，同时，乡镇政府也可以积极与同级政府展开合作，共同协商解决当前农村社会治理中的棘手问题，真正实现合作共赢;最后，实现跨域协同，需要乡镇政府与政府体制外的市场、非营利组织等民间组织的有效协同。在实现路径上通过部分公共服务外包、卸载、杠杆资助等形式，发挥市场机制、行业自律和社会监督的作用，将政府职能部分“对接”到社会力量上，形成社会多元治理的合力，让社会力量与政府力量和谐共存、良性互动，从而提供更优质的政府服务。[7]二是数字治理方式。随着互联网的迅速发展，运用数字化理念、数字化资源和数字化工具等进行农村社会治理已成为大势所趋。首先，农村社会治理主体应该培养数字治理思维，转变传统的治理思维，实现对互联网本质的清晰认知，积极参与农村互联网建设的普及和应用;其次，积极推进党建与数字治理相结合的新型农村社会治理方式，基层党员干部要发挥带头领导作用。通过党员干部率先对互联网技术学习，带动村民学习使用互联网，确保农民了解并且掌握互联网相关知识和技术，从而推进农村信息化建设的有序开展;最后，虽然以党建引领乡村治理，但以党建为基础来拓展政务建设，并建立农村公共服务综合信息平台是社会治理的最终目标之一。[8]乡镇政府要合理运用现代互联网技术，建立乡镇政府门户网站、微博、微信公众号等，提高乡镇政府政务信息公开的广度和深度、拓宽公民参与的渠道和方式、加强公众对乡镇政府领导干部的监督，从而促进乡镇政府农村社会治理能力和治理水平现代化。

四、结论

在新时期的农村社会治理现代化中，乡镇政府作为纽带最大限度地发挥基层政府与群众密切联系的作用，进一步维护农村社会的公平与公正，为农村社会和谐稳定打好基础。但从现阶段农村社会治理的现代化进程来看，治理环境比较复杂、治理资源运用不合理等问题凸显，导致农村社会治理多元主体的作用无法充分发挥。乡镇政府通过不断吸纳新的治理思维和治理方式，进一步优化农村社会治理体系，切实落实变革创新举措，稳步推进乡镇政府农村社会治理能力现代化进程，从而保证多元治理主体协调联动，落实民主与科学的要求。

作者简介：

亢琦琦（1997.1—），性别女，民族汉族，籍贯陕西省宝鸡市，职务/现职称（西北政法大学，管理学院，行政管理专业2020级，硕士，邮编710065）。研究方向：地方政府治理与绩效管理。

参考文献

[1]贾义保.论新时代农村社会治理创新的逻辑进路[J].南京师大学报（社会科学版），2021（03）：149-158.

[2]郑志龙，赵春草.乡镇政府社会治理能力的评估与提升路径[J].行政论坛，2020，27（05）：46-51.

[3]龚会莲，张秀.乡镇政府、基层党建与基层社会治理共同体：逻辑与进路[J].领导科学，2021（02）：36-40.

[4]朱晓东.乡村振兴视域下农村社会治理的内在逻辑与路径选择[J].领导科学，2021（12）：109-112.

[5]夏志强，谭毅.“治理下乡”：关于我国乡镇治理现代化的思考[J].上海行政学院学报，2018，19（03）：15-27.

[6]李明.补齐乡镇政府服务能力的短板[J].人民论坛，2018（23）：14-15.

[7]刘红萍，王天浩.怎样提升乡镇政府治理能力[J].人民论坛，2017（01）：62-63.

[8]宗成峰，朱启臻.“互联网+党建”引领乡村治理机制创新——基于新时代“枫桥经验”的探讨[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，20（05）：1-8.