乡村振兴战略背景下广西田园综合体土地资源的有效利用研究

□ 陆 静

田园综合体自2012年初步设想，到2017年中央一号文件明确定义，在全国的建设已初具规模，已在试点的基础上全面推开。2017年，中央一号文件对田园综合体的解读是乡村发展新型产业、农业的亮点，以“为农、融合、生态、创新、持续”为发展理念，是乡村旅游发展的新趋势，也是国家扶贫攻坚战的新模式“旅游扶贫”的具体体现。

2018年1月，中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》出台，至此田园综合体建设上升为国家发展战略，农业农村部已经明确强调，在第一批试点为期3年实施结束之前，不再批复新的国家级试点项目；第一批实施结束后，在总结3年试点情况的基础上，统筹研究相关试点政策措施。同时强调，鼓励包括龙头企业在内的新型农业经营主体共同参与田园综合体试点建设。

1 田园综合体土地资源有效利用的研究现状及评价

1.1 国外研究现状

在乡村建设方面，学者研究发现，国外乡村发展模式各异，但均能够有效促进乡村进步[1]。法国重视农户的作用，侧重于激发村民的创新意识以促进乡村机制改革；德国以法律法规为保障，推广生态农业技术；日本的乡村则是农业、农村、农民的同步发展，注重对产业的培育[2]，同时合理开发农业资源以促进城乡交流[3]；韩国开展“新村运动”，通过对公用产品、农村文化设施等的修建实现乡村振兴[4]，同时设立合作社，以乡村旅游发展为重要指标，提高村民的参与度，促进农村生态环境保护，带动农村经济发展[5]。

在田园综合体方面，日本比较重视利用大数据关注对效率的评价，从微观经济学的角度展开研究[6]。因此，田园综合体起到了重新塑造日本乡村文化、优化乡村治理的作用，助推乡村振兴，对日本的乡村建设起到了积极的推动作用[6]。在美国，田园综合体由“市民农园”发展而来。在法国，田园综合体也属于乡村旅游的一种模式，有“乡村度假村”和“生态旅游”之称[7]。可见，不同的国家和地区对于田园综合体的建设都有着不一样的建设模式和发展途径，但均以“农业+旅游”为基本模式加以拓展创新。

1.2 国内研究综述

自2017年田园综合体试点立项以来，国内学者纷纷开展对田园综合体建设的研究，探讨田园综合体的实现路径，但至今相关研究不多，大多从相关政策、建设模式、规划设计以及效益评价等4个方面进行。

政策方面，田园综合体的建设在国内还属于初级阶段，对其相关政策的研究是深入研究田园综合体的基础，因此学者们也纷纷发表其对于政策的解读观点，进行个性内容填充和政策再创新[8]。

建设模式方面，部分学者通过阐述田园综合体的概念，具体案例具体分析，对田园综合体的内涵、模式及其结构进行深入剖析，并提出田园综合体所呈现的乡村性是其共性，地方性是其个性，创造性是其手段[9]。

用地模式方面，有学者总结了典型试点田园综合体案例的用地模式，如表1所示。认为田园综合体的开发不仅要保证农户的有效参与，还要保障其合法权益，以发展农业现代化为目标，在乡村打造各产业融合的特色田园，并提出集约建设用地以实现乡村休闲旅游、度假养老、文化教育等新型产业的融合发展[10]。

表1 田园综合体用地模式对比

规划设计方面，部分学者认为新时代背景下乡村振兴的重要模式之一就是田园综合体，田园综合体的建设对发展“三农”有着重要的现实意义，并提出“生态、形态、业态、文态”相融合的规划理念[11]。

效益评价方面，此项研究的学者较少，没有形成体系。

总体来说，在乡村振兴政策推助下，田园综合体也取得了不小的成效，学者们也更多地关注田园综合体的研究，因此，现在对田园综合体的研究也日益成熟，影响深远。

2 广西田园综合体土地资源有效利用成效

2017年，广西的“美丽南方”项目获批，为财政部确定的田园综合体建设试点项目之一。在中央财政下达扶持资金的基础上，广西壮族自治区财政厅共下达1.33亿元作为农业综合开发补助资金及综合支撑，欲将“美丽南方”田园综合体项目建设成为全国都市近郊型田园综合体的示范样板。

同年，广西壮族自治区政府办公厅印发《广西田园综合体创建方案》（以下简称《方案》）提出，坚持以农为主，农文旅结合，农民主体，多元参与建设方针；《方案》要求从2018年启动，按照3年规划、分年实施的方式，各设区市、自治区农垦局均可以申报1～2个田园综合体项目。根据《方案》，广西壮族自治区批示了第一批广西重点建设田园综合体项目16个，并对入列的试点项目各给予1000万元资金支持，连续3年给予支持。经过3年的开发与经营，广西田园综合体建设日趋成熟，主要国家级和自治区级田园综合体的建设取得显著成效，基本完成预计目标，同时推动乡村振兴战略实施。主要园区成效如表2所示。

表2 广西部分田园综合体建设成效[12]

3 田园综合体土地资源有效利用建议

3.1 以当地特色农业为依托

从国家示范项目到省一级示范项目的铺开建设田园综合体，部分做得风生水起，但是也不乏一些项目推进进度艰难，甚至有荒废的迹象。根据研究发现，能够持续发展的田园综合体项目都有一个共同的特点，即以当地特色农业为依托，不生搬硬套，提炼当地特色农业经济，促进田园综合体项目发展，推动乡村振兴。

3.2 保障耕地红线为基础

《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》对未来15年土地利用的目标和任务为确保18亿亩耕地红线，并提出了6项约束性指标和9大预期性指标。2016年，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》中强调：到2020年，全国耕地保有量为1.24亿hm²以上，基本农田的保护面积为1.03亿hm²以上，建设用地总规模控制在4071.93万hm²之内。因此，田园综合体的建设不能越过红线，在保持耕地和基本农田面积保有量的基础上，进行开发利用，并对土地利用结构和空间布局进行优化。

3.3 以保障农户利益为根本

大部分田园综合体的建设都是通过引进社会资本，重新规划村庄分布土地功能空间，统筹利用农村建设用地、宅基地，将乡村空间布局合理规划，在保持村庄旧貌的基础上重新设计。这就涉及农户自留地、宅基地以及农村集体建设用地、耕地、四荒地的重新整合分布功能区域，也涉及农户宅基地、集体用地流转问题。建设田园综合体的目的在于乡村振兴，提高农村居民生活品质和生活环境质量，因此应以保障农户利益不受损害为根本，不能强行要求农户流转土地、随意变更土地使用性质或破坏土地功能。农村居民收入水平不断提高，不仅是乡村振兴的目标，也是建设田园综合体的宗旨。

3.4 减少或避免过多种植景观植物占用土地资源

景观植物有很强的季节性和客流量依赖性，可观赏的时间较短，若没有合理利用土地资源进行合理布局种植，带来的经济效益只是昙花一现。部分田园综合体通过景观植物的种植、布置以及造型吸引游客，但是如果没有盈利渠道，只依赖花期期间的高客流量带来的门票经济很难持续下去。应以种植经济植物、作物为主，在其花期过程中形成的景观吸引前往观赏的游客，既可在景观期间增加创收，又可在成熟期间产生经济效益，一举两得。对于不适宜当地种植的景观植物尽量避免大量种植而破坏了土壤环境，造成土地浪费。

4 结语

田园综合体开辟了一条通往乡村振兴的道路，通过引入社会资本，利用现代休闲农业，与产业相融合，使“三生”即生产、生活、生态同步，解决农村就业问题，提高农村生活质量，改善农村生活条件和环境，使“三农”即农业、农村、农民齐兴。而土地资源是农民基本生的保障，是田园综合体建设的基础，合理利用农村土地资源空间布局，整合规划土地资源功能分区，通过“三产”融合，达到“三生”共存的目的，持续保障“三农”发展，最终走向乡村振兴。