生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度的关系

冯 汝

(天津师范大学 法学院，天津 300387)

一、问题的提出

自生态环境损害赔偿制度实施以来，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼共同成为环境本身损害救济的重要手段。在理论上，学者们对两者的衔接及起诉顺位的设定进行了较多研究，形成了“不设置起诉顺位”[1]、“国家索赔优先、社会组织索赔为补充、检察机关润滑其中”[2]、“生态环境损害赔偿诉讼优先于环境公益诉讼”[3]以及“环境公益诉讼作为‘口袋’，赔偿权利人可以通过转委托方式将其难以确定起诉主体的案件移交环境组织”[4]等不同观点。 在实践中，江苏、重庆、山东等省份出现了不同主体针对同一行为相继或同时提起生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的情形，各地法院对该类情况的处理也并不相同。归纳起来，司法机关对于生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系存在以下3种认识：(1)生态环境损害赔偿诉讼属于环境公益诉讼，政府应作为环境公益诉讼的当事人提起诉讼。为避免重复起诉问题，法院适用《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)的规定，将政府与社会组织作为同一诉讼中的共同原告进行案件审理[5]；(2)生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼基于不同的规定而享有各自的诉权，均应依法予以保护，但两者在案件事实、诉讼目的、被告、诉讼请求等方面基本相同，故应合并审理[6]；(3)行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼优先于社会组织提起的环境公益诉讼。即使社会组织提起的环境民事公益诉讼在先、生态环境损害赔偿诉讼在后，也应中止公益诉讼，优先审理生态环境损害赔偿诉讼[7]。

随着生态环境损害赔偿制度在全国范围的实施，生态环境损害赔偿磋商的作用也得到发挥。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定：生态环境损害发生后，赔偿权利人应主动与赔偿义务人磋商，磋商未达成一致的，赔偿权利人才可以依法提起诉讼。生态环境损害磋商与环境公益诉讼的关系在实践中也并未达成共识。从制度因素分析，生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度的关系在立法层面的不明确及具体衔接与协调的制度规则和程序规定的缺失，是导致我国审判实践不统一及处理方式差异的主要缘由。从制度规范的发展历程来看，我国环境民事公益诉讼制度中只规定了有权提起诉讼的其他机关和社会组织作为共同原告申请参与诉讼的程序，以及人民检察院提起诉讼的特殊规则。但“何为有权提起诉讼的其他机关，是否包括行政机关”并不明确。2018年1月1日在全国正式试行实施的《生态环境损害赔偿制度改革方案》并没有采取直接赋予行政机关环境公益诉讼资格的方式，而是在功能定位、适用范围、诉讼程序等方面进行了与环境公益诉讼不同的规定和探索，并将两者的衔接问题留待最高人民法院予以确定。2019年6月，为避免司法资源的浪费及裁判矛盾，保证制度的顺利实施与高效运行，最高人民法院出台了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定(试行)》)，其中明确了两类案件的审理顺序与衔接规则，采用了实践中法院的第三种做法作为两类诉讼冲突时的处理规则。该规则的选择主要是基于行政机关具有较强专业性和组织修复生态环境的能力等方面的考虑，但从理论与制度依据来看，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼优先的正当性、必要性以及实际效果还有待探讨。此外，随着我国《民法典》的颁布，行政机关与社会组织的生态环境损害赔偿请求权有了明确的实体法依据。根据《民法典》第1234条的规定，环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼都属于生态环境损害责任追究的方式。但《民法典》却并未对两种责任追究方式之间的关系进行规定。那么，在生态环境损害责任诉讼追究中，不同主体之间的索赔权是否存在顺位，《若干规定(试行)》中关于生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的衔接规则是否继续适用，这些问题都有待具体规则予以明确。

综上所述，为避免相关制度适用的矛盾，有必要将生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度的整体关系进行合理安排。两者的协调、整合及规则设计需明确以下问题：生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系如何？在磋商引入的情形下，生态环境损害赔偿磋商与环境公益诉讼的关系如何？检察机关提起环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的关系如何？

二、生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼标的界定

从司法实践的角度来看，要界定生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系，首先要进行诉的识别。“诉的识别与诉的构成要素紧密相关”[8]。而在诉讼构成要素中，诉讼标的是诉讼的核心，是此诉区别于彼诉的本质要素[9]，是判断诉的合并、分离、追加和变更的依据。上述法院在生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼冲突时的不同处理方式实际上反映了司法机关对两者诉讼标的界定标准认识的差异。因此，诉讼标的的识别与判断是确定两者关系的关键。

1.诉讼标的的一般判断标准

在学界，至今尚无统一的诉讼标的概念，对诉讼标的的识别标准也存在实体请求权说、二分肢说、一分肢说等新旧理论的不同认识[10]。实体请求权说认为，诉讼标的是原告向法院主张的实体权利保护请求权，有多少实体性请求权利就有多少诉讼标的。但在实践中，将实体性权利理论作为判断诉讼标的的依据，可能会出现同一案件的两次给付问题。为解决实体请求权理论的不足，二分肢说以诉的声明和案件事实作为判断诉讼标的的根据。从目的和意义来看，该学说可以解决实体请求权竞合时的重复诉讼问题，并使得程序诉权具有独立的地位和价值。但依照该判断标准，诉讼标的声明和事实中任何一个改变，诉讼标的都会随之改变。在实践中，这又带来了新的问题，即基于同一事实可能存在多个不同的诉讼请求，尤其是在给付之诉中这种情况尤其明显，这时诉讼标的与诉讼请求就是同一的。基于此，以诉讼请求为识别标准的一分肢说出现。

从诉讼标的识别标准理论的发展历程来看，二分肢说与一分肢说都是为了弥补实体权利理论的不足而出现的。而我国通过共同诉讼的设定及重复诉讼的排除，解决了实体权利理论可能存在的同一案件的重复给付问题。从我国现有的法律制度规范来看，诉讼标的的判断标准遵循了实体权利说，且诉讼标的与诉讼请求被明确区分。依据此识别标准，对生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼关系的分析，应首先确定两者的实体请求权基础。

2.生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼标的的特殊性

对于生态环境损害赔偿诉讼的实体请求权基础有自然资源国家所有权说、国家环境保护义务说[11]等不同认识。一般认为，自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿制度的理论基础。《生态环境损害赔偿制度改革方案》也采用了国务院授权方式确定具体的生态环境损害赔偿权利人，由履行自然资源国家所有权职责的具体行政机关作为索赔主体。但自然资源与环境的范畴并不完全一致，国家也并未享有所有自然资源的所有权。在传统法律规范中，自然资源作为物权的客体通常是以单个资源要素形式存在的。而生态环境具有整体性且并非所有环境要素都可以转化为所有权的客体。此外，在我国，并非所有自然资源的所有权都专属于国家所有。森林、山岭、草原等自然资源的所有权为国家和集体所有的二元所有制结构。在特殊情况下，林木等自然资源的所有权也可以归个人所有。在出现集体、个人等非国家所有自然资源的生态价值损害时，行政机关基于所有权提起生态环境损害赔偿诉讼就将失去依据。将自然资源国家所有权直接作为生态环境损害赔偿的权利基础存在障碍。

从我国当前的立法实践来看，环境公益诉讼也并不存在明确的实体权利基础。社会组织和检察机关提起公益诉讼，都是基于公共利益受损的事实。在理论上，将环境权或环境公共利益作为环境公益诉讼请求权基础，又分别存在属性不明、范围不定、主体不清[12]及概念模糊、界定困难、认定标准不明等问题。在这种情况下，为解决法律将诉讼权利配置给非实体权利主体的正当性问题，有学者提出，在公益诉讼等特殊情况下，原告诉讼主体资格的获得并不是基于实体赋权而是基于程序法上的赋权[13]。在制度实现上，程序赋权的路径是将公益诉讼视为法定诉讼担当，在明确规定特定的机关和社会组织具有公益诉讼原告资格的基础上，从诉讼标的出发，界定诉讼实施权的边界，明确个人诉讼实施权让渡的范围，将纯粹个性化的诉讼请求留给相关诉讼标的之法律关系权利义务主体，而将涉及社会或国家利益的诉讼请求赋予特定的机关和组织。法定诉讼担当等程序赋权观点在一定程度上解决了社会组织等主体的环境公益诉讼主体资格认定问题，但仍然无法改变该诉讼实体请求权不明确的现实。

对于上述困境，有些学者认为，“环境公益诉讼是以当事人诉讼标的声明作为诉讼标的，无须事实和法律理由，也即只要原告主张的诉的声明不同就不构成重复起诉”[14]。还有些学者提出，生态环境损害赔偿的诉讼标的应摒弃“一体化” “体系性”的识别标准，根据诉之变更、合并、重复诉讼、既判力客观范围等方面对诉讼标的进行具体分析，选择适用不同诉讼标准[15]。

对此，笔者认为，在一般诉讼中，程序上的诉权不能脱离实体上的权利基础，实体请求权是诉权的出发点和归宿[16]，当事人的实体权利义务争议与法院所裁判的诉讼请求为对应关系，实体权利的依托是诉讼请求权存在的根本原因。在传统民事诉讼中，原告是实体权利和诉讼请求权的统一主体。但生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼所保护的利益具有特殊性，两类诉讼的原告都并非传统诉讼中的直接利害关系人或实际权利人。两者存在的共同之处在于，程序权利人与实体权利人并非是一体的。无论是生态环境损害赔偿诉讼抑或环境公益诉讼，其实体请求权基础都处于理论探讨阶段，需要整体的理论诠释及相应的制度改造。但综观我国制度规范的发展历程，从《民事诉讼法》《环境保护法》到《生态环境损害赔偿制度改革方案》《民法典》，都未采取“创权”或“权利改造”方式解决生态环境损害及公共利益保护问题，而是采取明确区分环境公益与环境私益、扩张损害概念的解决模式[17]。在此情况下，仍然坚持以实体权利作为生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼标的的识别标准，不符合我国司法实践的做法，也无法解释和回应我国相关制度的变化。

概而言之，由于生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼相对于一般私益诉讼在诉讼目的、诉讼程序等方面存在特殊性，直接将实体法律关系作为两者诉讼标的的判断标准存在制度与理论障碍。生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼应建立起有别于传统环境私益诉讼的独有规则，并从诉讼实践角度确定诉讼标的的识别标准。

3.生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼标的之界定

作为法院审理与裁判的对象，诉讼标的主要应对的是重复诉讼与诉讼标的合并问题。从现有法律规范来看，根据《解释》第28条第1款以及《若干规定(试行)》第17条的规定：在不同主体先后提起诉讼时，在前审理案件中诉讼请求被驳回、撤回或存在未涵盖的诉讼请求的属于法院应予受理或审理的情形。但结合《解释》第28条第2款以及《若干规定(试行)》第18条来看，案件裁判生效后，“存在前案审理时未发现的损害”也属于不构成重复起诉的情形。因此，上述司法解释似乎对诉讼标的识别适用了不同标准。

对此，笔者认为，由于生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的诉讼请求没有明确的实体权利基础，损害事实作为诉讼请求的前提和基础对诉讼关系的判断会产生重大影响。正如最高法环境资源审判庭对《若干规定》进行解读时指出的那样，不能被涵盖的诉讼请求包括：诉讼请求数额不同；诉讼请求是基于超出前案审理范围的事实；发生新的损害事实并据此提出的诉讼请求等[18]。也就是说，基于同一事实的不同诉讼请求或者基于不同事实的不同诉讼请求，都不属于重复起诉的情形。对生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼标的的判断应适用诉讼请求标准。此处的诉讼请求具体指的是原告针对环境污染或生态破坏行为所导致的损害事实而要求法院判决行为人履行一定义务的要求。

具体而言，生态环境损害赔偿诉讼的损害事实是指生态环境本身发生损害。而环境公益诉讼的损害事实是指社会公共利益发生损害或者存在损害风险，包括生态环境本身以及不特定多数人利益发生损害或有受损风险。基于上述损害事实，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的原告可以提出要求行为人履行一定给付义务的诉讼请求，要求法院判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等责任。

三、生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼关系界定

从诉讼标的分析可以看到，生态环境赔偿诉讼与环境公益诉讼的诉讼标的并不完全相同，但不同主体提起两种诉讼可能基于相同的损害事实，且具体诉讼请求存在重合。之所以存在这种情况，原因在于，两者的原因行为、适用范围、诉讼目的等具有关联性。不同主体基于生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼进行责任追究时可能构成累诉的情况。也就是说，如果对于上述实践中出现的不同主体提起的诉讼进行分别审理，将可能会出现判决的矛盾或责任的重复承担。此时，如何处理具有牵连关系的诉讼的关系，需要通过诉讼标的的具体判断，以程序规则的建立与完善予以应对。

1.生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼具有牵连关系

从诉讼的原因行为来看，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼都是因行为人实施污染环境、破坏生态的行为所引起的。根据《生态损害赔偿制度改革方案》及《民法典》的规定，“违反法律法规”或“违反国家规定”是追究生态环境损害赔偿责任的前提，引起生态环境损害赔偿诉讼的原因行为具有违法性。而《民事诉讼法》《环境保护法》及相关司法解释关于环境公益诉讼的规定，都未将污染环境、破坏生态的行为限定为违法行为。从文义解释与体系解释角度来看，我国环境公益诉讼制度规则似乎并未将“违法性”作为责任认定的必要构成要件[19]。此次《民法典》出台，虽然明确了“违反国家规定”是社会组织行使生态环境损害赔偿索赔权所应具备的要件之一，但如前所述，环境公益诉讼针对的损害事实并不仅限于生态环境本身的损害，还包括不特定多数人环境利益发生损害或有受损风险的情形。例如，实践中出现的环境噪声类公益诉讼、室内控烟公益诉讼、濒危野生动植物保护预防性公益诉讼等，都不属于生态环境损害赔偿诉讼责任追究的范畴。从司法实践来看，此类环境公益诉讼中行为人的行为并不必然具有违法性。甚至有学者通过行为责任和状态责任的理论，对《土壤污染防治法》第45条第1款关于土壤污染风险管控和修复义务的规定进行分析，认为污染责任人承担土壤污染风险管控与修复责任，既可能是因为违反法律规定引起的，还有可能是因为无过失所致[20]。总而言之，环境公益诉讼所针对的原因行为范围较为广泛，且行为性质在不同类型案件中存在区别。

从适用范围来看，生态环境损害赔偿诉讼的启动需以生态环境损害后果的发生为前提，且《生态环境损害赔偿制度改革方案》、各地的《实施方案》和《若干规定(试行)》还对生态环境损害赔偿制度的具体适用情形作了限定[21]。而环境公益诉讼的启动并不以特定损害结果的出现为前提，其适用情形包含损害社会公共利益以及具有损害社会公共利益重大风险两种情形。相比而言，生态环境损害赔偿诉讼主要适用于发生严重影响生态环境后果的情形，其诉讼适用范围依旧较窄。

从诉讼目的来看，现有的生态环境损害赔偿制度规范并未明确其所保护的利益内容。一般认为，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的目的都是为了维护社会公共利益。但也有学者根据利益归属主体的不同，将环境污染或生态破坏所造成的利益损害区分为个人利益、多数人利益、国家利益3种类型[22]，将生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼、环境私益诉讼相区分，认为生态环境损害赔偿诉讼的主要目的是保护国家利益，客观上具有预防或救济公共利益的目的。从我国现有制度规范来看，立法者将国家利益与社会公共利益进行了区分。在检察机关提起环境行政公益的规定中，国家利益和社会公共利益不仅被明确区分，还被共同纳入了“公益”的保护范围内。此时，环境公共利益与社会公共利益并不等同，且似乎环境公益也包含国家利益。公共利益与国家利益在实践中的界定和区分并没有那么清晰和容易。从广义上来理解，公共利益与私人利益是相对应的概念[23]。公共利益的主体是多元和有层次的，包括国家利益、社会利益、集体利益[24]。在我国全民所有的公有制形式下，国家所有具有天然的公益属性，国家利益本质上也是一种公益。即使从狭义上将社会公共利益界定为不特定多数人的环境利益，在很多情况下，国家利益与社会公共利益的范围也具有一致性。当污染环境、破坏生态的行为造成生态环境损害发生时，不仅侵害了公众的环境利益，而且通常也会使国有自然资源的价值产生损失；而当国有自然资源的财产损害发生时，通常也不仅伴随着自然资源生态环境服务功能的减损，而且也会造成对社会公共利益的侵害。此时，国家利益和社会公共利益发生了重合。概而言之，从制度设计来看，虽然生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼所维护利益各有侧重，但都属于广义“公共利益”的范畴，两者的诉讼目的具有一致性。

表1 生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼制度对比

基于上述牵连关系，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼在满足以下条件时，司法实践中所出现的冲突和重合就会展现：第一，污染环境或破坏生态的行为已经造成生态环境损害结果出现，并损害了社会公共利益；第二，损害行为具有违法性；第三，满足生态环境损害赔偿诉讼启动的其他条件。此时，两者的诉讼关系如何，应通过诉讼标的的具体判断予以分析确定。

2.生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼具有共同性

从诉讼标的角度分析，相较于生态环境损害赔偿诉讼，环境公益诉讼所针对的损害事实与诉讼请求范围较广，且在两种诉讼中具体诉讼请求都是集合性的，当事人在诉讼中存在选择差异，不同诉讼之间诉讼标的可能存在重合、包含、交叉等不同情形。这使得不同主体针对相同行为所提起的诉讼中诉讼标的可能是同一或同种类的，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼具有共同性。

具体而言，诉讼标的同一的情形主要体现为：针对同一污染环境、破坏生态行为，不同主体针对相同范围内的生态环境损害事实，提出了相同的诉讼请求，诉讼标的完全重合。例如，针对行为人违法倾倒危险废物造成土壤和地下水污染的事实，行政机关与社会组织同时或相继提起诉讼，要求被告承担土壤及地下水修复治理费用。

诉讼标的同种类的情形主要表现为两种：一是针对同一污染环境、破坏生态行为，不同主体针对相同范围内的生态环境损害事实，提出了不同的诉讼请求。例如，针对行为人违法倾倒危险废物造成土壤和地下水污染的事实，行政机关与社会组织同时或相继提起诉讼，行政机关要求被告承担土壤及地下水修复治理费用；而环保组织在上述诉讼请求的基础上，增加了赔偿生态环境受到损害至损害修复完成期间服务功能损失、赔礼道歉等诉讼请求。二是针对同一污染环境、破坏生态行为，不同主体针对不同范围的损害事实，提出了不同的诉讼请求。例如，针对行为人违法倾倒危险废物造成土壤及地下水污染的事实，行政机关与社会组织同时或相继提起诉讼，行政机关要求被告承担土壤环境修复治理费用，并赔偿土壤环境受到损害至损害修复完成期间服务功能损失；而环保组织提出损失赔偿为要求被告承担地下水修复治理费用。在上述两种情形中，不同主体提出的诉讼请求虽不是完全相同的，但从性质和目的来看，诉讼标的应属于同一种类的。

3.生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼应合并审理

按照民事诉讼的一般理论与相关规定分析，行政机关和社会组织分别提起诉讼，诉讼标的是同一的，那么，两者应作为必要共同诉讼进行合并审理。无论行政机关抑或社会组织谁先提起诉讼，其他具有诉讼资格的主体均可通过追加参与诉讼，如果在法定时间内其他主体未能参加诉讼，诉讼判决的既判力应该及于其他主体，法院不应再受理后提起的诉讼。如果行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的诉讼标的是同种类的，那么，两者应作普通共同诉讼处理，人民法院经当事人同意的可以合并审理。但在审判实践中，由于生态环境赔偿诉讼与环境公益诉讼存在牵连性，针对两者存在事实相同、被告部分重合、诉讼请求不完全一致的情形，如山东等地法院采取了生态环境损害赔偿诉讼优先、中止在先审理的环境公益诉讼的做法。此种做法的直接法律依据应是《民事诉讼法》第150条关于中上诉讼的规定。该条第5款规定，“本案必须以另一案件的审理结果为依据，而另一案件尚未审结的”，人民法院应当中止诉讼。

《若干规定(试行)》采用了上述司法实践中的做法，这种规则选择的理由主要有3个方面：第一，行政机关的环境保护义务与行政监管职责具有优先性；第二，在执法过程当中，行政机关掌握的证据材料会比较丰富，在诉讼当中举证能力较强；第三，行政机关更具备修复生态环境的资源和能力[25]。笔者认为，司法解释的上述规定是否合理有待商榷，其原因有以下三点。

第一，生态环境损害赔偿诉讼优先审理缺乏充分的法律依据，司法解释的“立法化”规定变相剥夺了社会组织的部分诉权。从法律授权来看，《民事诉讼法》第55条和《环境保护法》第58条明确授予了社会组织环境公益诉讼的诉权，而《民法典》第1234条和第1235条的规定解决了生态环境损害赔偿诉讼无明确法律依据的问题，但现有法律制度中未明确行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼具有优先性。在此背景下，司法解释一定程度上剥夺和限制了社会组织环境公益诉讼的诉权，其解释权限的充分性与规则的公正性存在一定的欠缺。并且，《民事诉讼法》基于案件关联或交叉关系所发生的诉讼中止情形，主要针对的是正在审理的民事案件涉及刑事问题时的交叉诉讼处理[26]，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系并不符合该法定情形，中止审理在程序法上也无理论依据。

第二，中止审理环境公益诉讼案件将会造成诉讼效率的降低与诉讼成本的提高。生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的诉讼标的并不是完全一致的。如果中止审理环境公益诉讼案件，此时有以下两种情况发生。一是，不同主体所提诉讼的诉讼标的是同一的，生态环境损害赔偿案件审理结束后，环境公益诉讼的诉讼目的实现。如果社会组织被驳回诉讼请求，则其为提起诉讼所支出的鉴定费、评估费等将会浪费或无人承担。如果社会组织所提出的承担生态环境损害调查、鉴定评估等费用被作为未被涵盖的诉讼请求进行处理，则行为人的责任将会加重。二是，不同主体所提诉讼的诉讼标的是同种类的，生态环境损害赔偿诉讼所基于的损害事实不能完全涵盖公益诉讼的损害事实，或者不同主体基于相同损害事实选择了不同诉讼请求。此时，生态环境损害赔偿诉讼审理后存在未被涵盖的诉讼请求，仍需要对环境公益诉讼案件进行审理，与合并审理相比，中止审理公益诉讼案件的做法将会使诉讼成本大大增加。

第三，行政机关与社会组织作为诉讼原告各自具有优势，只有两者相互配合、相互制衡才能最大程度地实现公益保护的目的。与环保组织相比，行政机关在调查取证、资金筹集、生态修复等方面的专业性与便利性上更具优势。但行政机关兼具环境监督管理者与自然资源所有权人等多重身份，其作为请求权人在整个制度实施过程中的相关行为如赔偿义务人的选择、赔偿数额的确定等，可能会存在交易寻租等情形。而社会组织一般被认为更具有中立性，将其提起的环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼合并审理有利于对行政机关进行有效监督，是增强公众参与的重要方式之一。

基于上述分析，笔者认为，应将基于同一污染环境、破坏生态行为提起的生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼作为因牵连关系形成的必要共同诉讼进行强制合并审理。在学界，有学者认为，应当将因牵连关系而形成的必要共同诉讼增设为必要共同诉讼的一种情形。该类必要共同诉讼的特点是虽然诉讼标的不是单一的，但是由于当事人之间存在事实上或法律上的牵连关系，而有必要作为共同诉讼进行处理[27]。生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼当事人之间并不存在现有法定必要共同诉讼中所要求的共同权利义务关系，但两者在原因行为、适用范围、诉讼目的、事实认定、责任划分等方面存在同一、隶属或交叉关系，两者的诉讼标的具有共同性，由同一法院在同一程序中对两类相关诉讼进行强制合并审理，不仅可以避免裁判的冲突及责任承担的重合，还可以一次性查明全部相关利益受损情况，节约司法资源，提高诉讼效率，最大程度地保护国家和社会公共利益。

在进行合并审理时，还要处理好不同主体在诉讼中的内部关系及诉讼的效力。首先，由于不同主体都不是实际权利人，因此，赔偿权利人或公益诉讼人提起诉讼无须征得其他主体的同意。如果两方都提起诉讼，在诉讼的合并审理中，对于撤诉等对其他一方没有影响的诉讼行为，一方可以单独作出。但对于和解等影响诉讼目的的行为，双方应达成一致。此外，当双方对损害赔偿数额等涉及实质利益的诉讼请求存在不同意见时，应由双方协商一致予以确定。其次，法院应遵循有利于国家利益和社会公共利益保护的原则，充分发挥能动作用。再次，在诉讼的效力上，其中一方单独提起诉讼使得生态环境得以恢复的，该诉讼行为对另一方产生效力，除存在未发现的损害或责任追究不完全等诉讼请求未得到满足的情况外，其他主体不得再行提起诉讼。

四、生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度整合与协调规则

生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度关系的处理，还涉及生态环境损害赔偿磋商、检察机关提起的环境公益诉讼的融入等问题，需要通过制定、完善相关制度的衔接协调规则予以解决。

1.生态环境损害赔偿磋商的优先地位及具体协调规则

从制度的实施效果来看，行政机关在违法行为的调查及证据收集方面具有便利和优势，由其通过磋商对受损生态环境进行救济将会更加经济高效。因此，《生态环境损害赔偿改革方案》明确了生态环境损害赔偿磋商与诉讼的“磋商前置”关系。也就是说，在生态环境损害赔偿制度的实施中，赔偿磋商具有一定的优先性。

为保证磋商的公平与公开，《若干规定(试行)》明确规定在生态环境损害赔偿协议司法确认中，应对协议内容进行公告，并由法院对协议内容进行审查。从生态环境损害磋商过程来看，赔偿协议的公告属于一种事后的信息公开，公众参与在磋商阶段仍不够充分。为防止行政机关在磋商的过程中存在包庇、寻租等危害国家和社会公共利益的行为，应允许社会组织、公民等主体参与整个磋商过程，并提出相关建议与意见。在我国，社会组织参与生态环境损害赔偿磋商已经具有一定的制度基础。例如，《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》中明确规定：依法成立的以保护生态环境为宗旨的社会组织、公众中选择的单位、个人等可以作为受邀参与磋商人参与磋商会议，并发表意见。此外，如果磋商协议达成后，社会组织对于赔偿权利人与赔偿义务人达成的协议有不同意见的，可以在司法确认阶段提出异议；法院经审查认为协议损害了社会公共利益或国家利益的，可以依法不予确认协议的效力。磋商不成的，行政机关可以向赔偿义务人提起诉讼，符合条件的社会组织也可以基于社会公共利益的受损提起诉讼，法院应当将两类诉讼作为必要共同诉讼进行合并审理，生态环境损害赔偿磋商与诉讼的具体程序如图1所示。

图1 生态环境损害赔偿磋商与诉讼的协调程序

2.生态环境损害赔偿磋商实施前环境公益诉讼的启动及协调规则

由于生态环境损害赔偿磋商是提起生态环境损害赔偿诉讼的必经程序，所以，在行政机关未进行磋商前，适格的环境公益诉讼原告是否可以提起诉讼，也是需要解决的问题。一些学者认为，“由于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是两类不同性质的诉讼。法律规定的机关和组织提起环境公益诉讼并未以实体权利为基础。环境公益诉讼的目的应当是督促赔偿权利人及时就生态环境损害进行索赔，只有在赔偿权利人不作为时才可以提起环境民事公益诉讼[28]。因此，“在赔偿权利人就生态环境损害赔偿或修复事宜与赔偿义务人进行磋商之前，社会组织不得提起环境民事公益诉讼”[29]。对此，笔者认为，由于我国的环境管理体制及国家与地方的所有权分权结构较为复杂，具体赔偿权利人的确定及赔偿权利人不作为的判断在实践中都较为困难。为最大程度地维护公共利益，避免相关行政主体怠于行使请求权，应允许社会组织通过向有关行政机关提出磋商建议或者提起公益诉讼的多元方式启动请求程序。此外，由于生态环境损害赔偿磋商具有便捷、高效、节约成本等优势，为避免司法资源的浪费，应保留生态环境损害赔偿磋商的优先地位。在规则设定上，应当增加社会组织提起环境公益诉讼的前置程序，对拟提起的公益诉讼进行公告。相关行政机关对公告做出回应并在法定期限内展开磋商的，社会组织可以参与到磋商中，法院应暂不受理社会组织提起的环境公益诉讼。相关行政机关在法定期限内未进行回应也未启动磋商程序的，法院应受理社会组织提起的环境公益诉讼。

法院受理了社会组织提出的环境公益诉讼后，如果出现行政机关又展开磋商的情形，应如何处理？是否应该允许？笔者认为，因不同主体索赔权的来源与实体权利基础不同，生态环境损害赔偿请求权并不因环境公益诉讼的提起而丧失。为发挥生态环境损害赔偿磋商所具有的成本低、效率高等优势，磋商作为诉讼的必经程序也不应改变。在程序上，法院应暂停环境公益诉讼的审理，社会组织可以参与到生态环境损害赔偿磋商程序中。磋商协议达成的，社会组织应申请撤诉或变更诉讼请求；磋商协议未达成的，相关行政机关可提起生态环境损害赔偿之诉，法院应将两起诉讼进行强制合并审理。如果出现行政机关与部分责任人达成协议、环境公益诉讼的部分请求得以实现的情形，社会组织可以撤诉或者变更诉讼请求；社会组织变更诉讼请求的，法院应将两起诉讼进行强制合并审理。具体程序如图2所示。

图2 生态环境损害赔偿磋商实施前环境公益诉讼的启动及协调程序

3.检察机关提起环境公益诉讼的监督补充地位及具体协调规则

当社会公益损害发生，首先应寻求通常救济手段，而非动用检察机关监督这种非常规救济手段[30]。那么，在生态环境损害赔偿制度加入后，检察机关提起环境公益诉讼应如何与其协调？对此，笔者认为，应从以下几个方面进行制度完善与程序建构。

第一，明确生态环境损害赔偿磋商的民事性质。有学者认为，生态环境损害赔偿磋商在本质上是公权行政属性的制度内容，是行政机关履行职责的柔性方式[31]。对此，笔者认为，行政行为的最典型特征在于单方强制性，不必与相对方协商或征求其同意。而磋商启动的条件之一为“赔偿权利人向赔偿义务人提出磋商建议并得到义务人的同意”。生态环境损害赔偿磋商所达成的磋商协议并不具有行政行为的强制力，而是被作为民事协议予以处理。《生态环境损害赔偿制度改革方案》中明确规定：“对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。”实际上，该规定也明确了生态环境损害赔偿磋商行为具有的民事性质。这也就意味着，检察机关不能针对权利人未启动生态环境损害赔偿索赔的行为提起行政公益诉讼。

第二，明确行政执法对生态环境损害赔偿磋商与诉讼的优先关系。由于行政机关具有赔偿权利人和行政主体的双重身份，当出现生态环境损害时，责令限期治理、修复环境并适用代履行等行政执法手段有时也能达到环境修复的结果。此时，基于行政机关维护公共利益的职责与便利，应明确行政执法的优先地位，将行政机关索赔限缩到生态环境无法修复、因而无法适用行政执法规定的情形[32]。这也就意味着，如果生态环境损害的发生是由于行政机关不履行职责或者履行职责不到位引起的，或者损害可以通过行政执法予以修复的，检察机关应优先适用环境行政公益诉讼的相关规定，向行政机关提出检察建议，要求其履行职责；法定期限内未依法履行职责的，检察机关应向法院提起环境行政公益诉讼。

第三，增加检察机关提起民事公益诉讼的诉前程序。基于检察机关监督权的特殊性，在提起民事公益诉讼前，应依法进行公告，并增加告知有关生态环境损害赔偿权利人及其指定的部门或机构的程序。公告期满，符合条件的社会组织不提起环境公益诉讼且有关生态环境损害赔偿权利人及其指定的部门或机构不提起诉讼的，检察机关可以提起诉讼。

总之，随着生态环境损害赔偿制度的加入，应增加检察机关提起公益诉讼的条件和诉前程序：当环境公共利益能够通过行政行为予以救济时，检察机关应优先适用环境行政公益诉讼的规定；当案件事实不符合行政公益诉讼的启动条件时，检察机关应进行诉前公告并告知有关生态环境损害赔偿权利人，社会组织未提起环境公益诉讼且权利人也未提起生态环境损害赔偿诉讼的，检察机关可以提起环境民事公益诉讼。

五、结 语

从诉讼标的角度分析，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼应作为因牵连关系形成的必要共同诉讼进行强制合并审理。《若干规定(试行)》关于生态环境损害赔偿诉讼优先的规定，缺乏明确的法律依据和法理基础，不利于充分发挥社会组织等主体在生态环境损害救济中的作用，也将会造成司法资源的浪费。为从根本上理顺生态环境损害赔偿制度与相关制度的关系，应通过以下路径对相关实体法与程序法规则进行整体完善：一是制定专门的生态环境损害赔偿责任法，明确生态环境损害赔偿制度的权利基础、适用范围与制度定位，合理确定监督权与索赔权、磋商与诉讼的关系，改变当前生态环境损害赔偿制度政策性较强、法律层面制度体系不完善的现状，构建协调统一的生态环境损害赔偿责任追究制度体系；二是以环境公共利益的维护为核心，整合现有环境民事与行政公益诉讼的特殊程序规则，解决公益诉讼规则与传统诉讼理念不相容以及分散立法导致的公益诉讼规则碎片化、无序化问题，实现环境法程序规则的特别化、专门化与有序化。