儿童收养登记审查问题研究

王香霞

(南京财经大学法学院，江苏 南京 210023)

一、问题的提出

家庭是社会的细胞，儿童是家庭的纽带。随着近些年国家与社会对儿童利益关注的增多，儿童收养问题愈加得到重视。收养可以使得相关儿童及家庭实现属于他们的权利，有益于提升他们的幸福感，维持社会的稳定。不断完善相关制度以及救济程序，可以实现总体利大于弊的积极效果。作为弱势群体的一部分，儿童更加需要国家的保护。《中华人民共和国宪法》关于儿童保护的条文，《中华人民共和国未成年人保护法》的修订，体现了国家及社会对于儿童权益保护的重视。《中华人民共和国民法典》将收养法内容纳入其中，并进行了一定的新增及修改，相关政策的出台，对于儿童保障体系进行了完善，但实践中依然存在着一定的问题需要反思以及解决。如周某与某市民政局撤销收养登记行政诉讼案，该案件的起因在于有意收养的夫妇因年龄问题不符合收养条件，通过他人与被收养人办理成功收养登记手续，而自己实际进行收养。起诉的原因是被收养人因户口问题面临失学处境，因而起诉某市民政局要求撤销当年办理的收养登记关系。该案件以原告胜诉结案。该案件透露出以下问题:办理收养登记时缺少相关因素考量，即收养意愿真实性评估，以及办理完收养登记手续后，后续问题如何监督。这些都需要相关部门及组织协调合作，共同维护相关人员的权益。

二、儿童收养现状及困境

收养这一民事法律行为指自然人通过法定程序领养他人的子女为自己子女，并在这一过程中创设拟制血亲的亲子关系。收养关系成立后，收养人与被收养人之间产生法律拟制的父母子女关系，被收养人与原生父母及其他亲属关系消灭。收养制度的理论基础主要有人权保障理论以及国家亲权理论。人权保障理论即通过法律把人权转化为权利才能真正将维护人的尊严与价值的主张落到实处。随着社会对儿童权利的关注和发展逐渐深入，儿童权利保障也成为人权保障的重要部分。我国《民法典》第五章将收养纳入其中，且随着社会的发展进步，较已经废止的《中华人民共和国收养法》进行了积极的变动。如增加了第一千零九十八(四)款“无不利于被收养人健康成长的违法犯罪记录”。放宽收养人条件和被收养人人数，现行的《民法典》关于收养部分的法条受全面二孩政策的影响，放宽了收养人的条件和被收养人人数，即《民法典》第一千一百条规定，“无子女的收养人可以收养两名子女；有子女的收养人只能收养一名子女”。并且《民法典》与收养相关的条文删除了“不满十四周岁的未成年人可以被收养”的规定，将十四周岁以上的未成年人也纳入了被收养人的范围。更令人感到欣慰的是，《民法典》第一千一百零四条规定“收养人收养与送养人送养，应当双方自愿。收养八周岁以上未成年人的，应当征得被收养人的同意”。同时新增单身女性收养男孩也需要40岁年龄差的规定，弥补了法律漏洞，能更好地保护被收养人的合法权益。还有一个值得注意的地方，即《民法典》第一千一百零五条新增县级以上人民政府民政部门应当依法进行收养评估。作为统领性的法律能够加入这项规定无疑是进步的。民政部自2021年1月1日起施行《收养评估办法(试行)》，紧接着各地为了更好地落实相关政策，陆续出台适合本地区的收养评估办法。如江苏省民政厅出台的《江苏省收养能力评估标准(试行)》，强调了收养人或家庭必须接受送养人或登记机关定期跟踪回访安排。跟踪回访可以对收养的后续情况作出及时反馈，发现不利于被收养人情形的应当及时采取措施。另外，新标准增设了被收养人融合期指标。民政部2020年民政事业发展统计公报数据显示，截至2020年底，全国共有孤儿19.3万人，其中社会散居孤儿13.4万人；全国各类民政服务机构集中养育孤儿5.9万人，全国共有注册登记的儿童福利和救助保护服务机构760个，年末在机构抚养人员数计4.6万。其中儿童福利机构508个，未成年人救助保护机构252个，救助流浪乞讨未成年人0.9万人次；全国共有儿童督导员5.5万人，儿童主任66.7万人；2020年，全国办理收养登记1.1万件。从数据可以发现，收养登记人数远低于需要被收养的孤儿数量。实践中存在着想收养但不符合条件与渴望拥有完整家庭的儿童找不到收养家庭之间的矛盾。

以“事实收养”为关键词，在裁判文书网可以检索到相关文书2962篇，司法实践中关于事实收养的案件不在少数，审理有关欠缺形式要件的收养纠纷案件时，主要持两种态度。一种是对于《收养法》施行之后进行收养的，未依法进行登记，不发生收养法律效力；一种则是认为虽然未依法进行登记，但符合法定实质要件的收养仍然具有法律效力。对于事实收养的法律效力问题，目前学界尚未达成一致观点。一种观点认为不应承认未经登记的收养行为的法律效力，如有学者认为，如果事实收养中的收养人不符合法律规定的条件，不具备抚养教育被收养人的能力，将十分不利于未成年人的健康成长；事实收养缺乏国家的监督，很容易为拐卖儿童者利用。部分学者则认为对于仅欠缺法定形式要件的事实收养，宜肯定其效力。随着实践中相关问题的产生，应当形成一致的标准以更好保障相关人员权益。

三、收养登记审查的若干问题

收养应当向县级以上人民政府民政部门登记，县级以上人民政府民政部门应当依法进行收养评估。收养登记属于行政登记，是能够产生行政法律效果的行为，对相关人员的人身和财产将产生重大影响，应当进行规制与监督。通过检索裁判文书网发现，实践中因收养登记审查产生的问题不在少数。如伪造申请材料，以夫妻名义骗取收养登记，而夫妻一方已经死亡。由于涉及相关人员的财产问题，因而上诉至法院。再如，有意收养的夫妻因不满足条件，而联合无意收养但满足条件的人，但是孩子实际由有意收养的夫妻进行抚养，后因孩子上学户口问题诉至法院。这一案件还暴露出其他一些问题，如收养关系确定后，是否有必要进行后续的跟踪监督。后续跟踪调查往往可以及时进行反馈与补救，在发现相关人员弄虚作假时，确保儿童利益最大化。而如果不进行有效的后续跟踪调查，收养关系确立后如何确保相关人员的权利不受侵害也有待明确。我国《民法典》规定收养关系自登记之日起成立。为构建起保护被收养儿童的第一道屏障，行政机关应当做好较为全面的收养人资质审核，收养登记机关不仅要对当事人所提交的材料进行形式和真实性的审查，而且有权利也有义务对收养人、被收养人、送养人的情况，尤其是收养人的健康、品德、家庭经济状况、收养动机等进行实地考察，以保证被收养儿童在收养关系成立后有良好的生活环境。令人欣慰的是，我国于2021年1月1日起施行《收养评估办法(试行)》，其中对于收养人规定了较为详细的评估，如精神健康方面。第十一条规定:收养评估期间，收养评估小组或者受委托的第三方机构发现收养申请人及其共同生活家庭成员有下列情形之一的，应当向民政部门报告:(六)患有精神类疾病、传染性疾病、重度残疾或者智力残疾、重大疾病的。精神类疾病相较于身体类疾病易于隐藏与被忽视，且心理性的疾病通常具有更大的危害。同时，收养登记的行政机关，应当进行相应的监督管理，我国相关监管的规定体现于2008年的规范性文件《收养登记工作规范》中，随着社会的发展，相关规定是否可以解决现存问题值得关注与进一步完善。另外，由于社会的发展和我国的国情问题，现实生活中存在着大量的事实收养行为。事实收养的定义目前在学术界并未达成一致认识，部分学者认为事实收养是指欠缺收养法规定的形式要件，但基于当事人之间达成收养合意并形成事实上的父母子女关系的收养，代表学者如余延满；部分学者认为事实收养应为不具备收养法规定的实质要件或形式要件，但已经形成事实上的父母子女关系的收养。事实收养的定义对于理解其效力问题具有重要意义。鉴于未对事实收养的定义达成一致认识，事实收养的效力问题也存在有效说、无效说以及附条件说三种情况。而我国目前法律并未将事实收养这一问题纳入其中，由此引发实践中审判如何统一的问题。我国《民法典》规定了收养关系自登记之日起成立，因而从法律依据方面来讲收养登记是一个不可或缺的条件，与现实中存在的矛盾之处亟待立法方面的解决。

四、借鉴域外经验完善收养登记审查制度

儿童作为社会弱势群体的一部分，在面临权利侵害时往往需要依赖国家及社会的有关力量。现实生活中自然灾害、事故、疾病等导致了部分儿童成为孤儿、弃儿，这部分儿童如果不能得到相关救助，基本的生活保障无疑都是艰难的。为了保障人权以及关爱社会上的弱势群体，我国相继出台了一系列保障法律与政策，但是现实中仍然存在不少问题需要解决，如收养前进行的审查不够全面、实质，收养登记行为形式化，收养登记缺乏有效监督，以及事实收养行为如何更好地保护相关人员权益等。我国《民法典》规定收养关系的成立登记生效，主要由民政部门进行相关人员的资质审查，对进行审查的有关行政机关的监督也由民政部门内部进行。儿童收养问题已是世界性的难题，在立足我国国情的基础上，可以适当借鉴域外经验以更好地完善我国的收养制度。

瑞士是19世纪国内收养和国际收养最为活跃的欧洲国家之一，当年瑞士掀起的“收养潮”影响广泛而深远。瑞士法律特别要求收养同意需在监护机关作出并登记入案，收养同意可在被接受后六周内撤销，同意撤销后允许再次作出，但第二次的收养同意则具有终局性。根据瑞士法律的规定，收养关系的成立由收养人住所地的收养主管机关管辖，只有经该类主管机关宣告才能成立收养关系。从我国目前法律规定能够看出行政登记是唯一成立收养关系的程序，而瑞士法律则表明收养关系的成立必须经收养主管机关的宣告；我国在成立收养关系时强化了被收养人所在地民政登记部门的权力，而瑞士实行的是由收养人所在地管辖的原则。英国收养法规定了有意向收养的收养人需先向管辖法院提出收养申请，法院审查后，会向符合条件的收养人颁发收养令，且会依照法律规定对相关当事人进行一系列的调查及测评，而收养人在法院确认收养关系后还需要在有关行政部门进行登记。即对比我国来讲，英国收养关系的成立依赖于法院和行政部门双重确定。从某种意义上来说，德国收养关系的成立也属于双监督模式。收养人需向监护法院提出申请并等待法院的宣告，另外，申请人的申请还必须由公证人制作成公证证书。日本在收养关系成立上依然重视法院的监督作用，由法院对符合条件的收养申请作出宣告。日本收养程序一般是向被收养人所在地提出收养申请，由家庭裁判所对收养是否具备一般法定要件或是否符合未成年被收养人利益等内容进行审查。最后申请人需要在两个以上成年证人在场的情况下，向自己所在地户籍管理部门申报。

综上可见，域外国家关于收养关系的成立较多采取法院宣告模式，我国基于国情目前为行政机关登记模式，是否借鉴以及如何借鉴都应当根据各国的实际情况而言。我国目前应当完善相关当事人的资质审查问题以及对相关行政机关进行更为严格的监督。