自然资源统一确权登记问题与完善对策的思考

何强

【摘要】自然资源统一确权登记制度是对无居民海岛、森林、草原、矿产资源、荒地等自然资源的分布状态、生态空间情况及权属状况加以全面调查登记的长效制度，旨在加快我国生态文明建设、加强自然资源产权保护力度，这也是我国生态文明体系的重要组成部分，在制度运行期间取得了显著的工作成果。然而，在工作开展期间遇到诸多重难点问题有待解决，缺乏有效解决方法。鉴于此，本文对自然资源统一确权登记问题开展探讨，提出相应完善对策，以供参考。

【关键词】自然资源;统一确权登记;工作问题;完善对策           【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.31.010

1、自然资源统一确权登记的主要问题

1.1确权登记客体模糊

根据实际工作情况来看，当前存在着确权登记客体模糊问题，主要体现在自然资源类型模糊以及分类标准模糊两方面。首先，在自然资源类型模糊方面，在相关法律法规体系中，仅在《宪法》、《森林法》与《草原法》等法典中对水流、草原、滩涂以及森林等类型自然资源的概念加以笼统说明，致使各部门人员对自然资源类型的理解产生认知偏差，很难正确界定工作中遇到的确权登记对象。例如，在《宪法》第九条中，仅列举七类自然资源，其他自然资源用“等”来概括，并未明确标注自然资源的判定标准、界定条件，我国各地区在统一确权登记工作开展期间认定的自然资源类型不一致，如黑龙江齐齐哈尔市将确权登记对象分为矿产资源、水流、草原及森林四类，福建省认定的确权登记对象在上述四类外增加滩涂资源，江苏省如东县则将土地、湿地和海洋等十类自然资源认定为确权登记对象。

其次，在自然资源分类标准模糊方面，根据相关调查结果显示，在各地区对自然资源类别的划分标准不一致，常用的自然资源划分依据可分为三类，其一，综合分析土地利用情况与相关行业标准进行分类，如将森林资源细分为其他林地以及灌木林地两种，将滩涂资源分为沿海与内陆摊铺两种，青海省等地区采取这类依据。其二，依照现行《土地利用现状分类》标准加以划分，如将水流资源细分为水库、河流以及湖泊水面三种，我国黑龙江等地区采取这类依据。其三，做好前期的调查与普查工作，对自然资源进行再分类。从自然资源统一确权登记工作开展角度来看，不同地区对相同自然资源的类别划分结果不一致，以沼泽地划分为例，在黑龙江省等地区采取第二种方法，将沼泽地归入其他土地，而在青海省等地区采取第一种方法，将沼泽地归入水流资源。

1.2确权登记范围与登记单元划分方式存在争议

首先，在确权登记范围争议方面，部分管理部门及人员没有正确认识到自然资源范畴以及自然生态空间范畴二者关系，选择采取测绘土地利用现状图、发放集体土体所有权/国有土地使用权确权登记证的方式开展工作，叠加明确的时国有自然生态空间范围，并非是国有自然资源范围，二者并不一致，这一做法有待商榷。简单来讲，这项问题的本质在于，模糊了全民所有、集体所有自然资源的边界范围，一部分国有自然资源尚未纳入确权登记范围。

其次，在登记单元划分方式争议方面，我国自然资源统一确权登记制度尚处于初期发展阶段，工作经验匮乏，工作方式与技术标准有待完善，在登記单元划分方式的选择期间面临着重难点问题，包括没有提前做好完善的准备工作、所采取“三个图层”叠加划定调查范围与预划登记单位方式不合理、没有考虑到“一地多证”等资源权重叠问题、无法采取“三个图层”叠加方式扣除调查范围内的未登记不动产。

1.3统一确权登记制度与相关机制衔接力度不足

当前在自然资源统一确权登记工作开展与制度建设过程中，将重心侧重于补充技术标准、总结工作经验和探索符合我国实际国情的统一确权登记模式，统一确权登记制度以及相关机制的衔接程度较低，存在部门间沟通不及时、信息资源未得到有效共享、缺乏统一自然资源分类标准等问题，不利于统一确权登记工作的开展。例如，当前我国多数地区均采取“三个图层”叠加方式来确定调查范围，然而，并未对配套的《自然资源统一确权登记暂行方法》等规范文件进行修正，在规范文件中没有对各图层衔接内容、标准加以明确规定。

2、自然资源统一确权登记问题的完善对策

2.1明确登记客体与分类标准

为彻底解决确权登记客体模糊问题，必须在现行自然资源统一确权登记制度中，对自然资源类型加以明确标注，以及建立统一的分类标准体系。首先，对自然资源类型的明确，需要从解释自然资源概念和完善相关法律法规条款两方面同时着手，既要考虑到统一确权登记制度出台目的和自然资源的特殊属性，将自然资源认定为融入劳动成果或天然形成、可以带来社会、经济及生态层面的综合价值的自然物质与能量。同时，还应统一各试点地区管理部门及人员对自然资源概念的理解，在立法层面上确定自然资源类别，并参照《第三次全国国土调查工作分类》与《土地利用现状分类》等规范标准，对自然资源类别进行适当调整，如采取湿地资源来取代滩涂资源。

其次，对统一分类标准体系的建立，需要在现行《自然资源统一确权登记暂行办法》规范文件的基础上，明确自然资源一级类别的再划定依据条件，并根据不同地区统一确权登记工作开展期间面临的实际问题而建立科学合理的多级分类制度。例如，针对森林资源二级分类问题，根据以往工作经验和借鉴《森林法实施条例》，可选择将森林资源划分为灌木林地、乔木林地、竹林地以及其他林地四类。而针对草原资源，则参考《土地利用现状分类》等规范文件，将其划分为人工牧草地、天然草地以及其他草地三类。同时，需要由各地自然资源部门共同商讨自然资源分类标准的制定问题，及早明确各类自然资源的二级分类评定标准，厘清各类自然资源概念，切实掌握各类自然资源的特征，商讨山岭与滩涂资源是否需要继续单独划定自然资源登记单元等实际存在的问题，在其基础上建立起规则明确、统一实施、完善的自然资源分类标准体系，而这也是自然资源统一确权登记制度在建立、实施期间一项亟需解决的问题，避免在后续工作开展期间出现自然资源确权“地方病”问题和产生资源分类问题争议。

2.2完善补充统一确权登记单元划分方式及登记内容

首先，为彻底解决自然生态空间范畴以及自然资源范畴的认定问题，在采取“三个图层”叠加认定方式基础上，应及早对统一确权登记单元划分方式加以完善补充，在规范文件中明确规定水流、矿产资源以及草原等各类自然资源登记单元界限的划定依据标准，以及统一各地区部门对自然资源范畴认定的理解。同时，就难以扣除未登记不动产等实际面临的问题，要求工作人员提前做好准备工作，包括重新确定国家所有权边界、补充调查未登记不动产资源分布情况、定期补充原有不动产登记成果等，以及在面临特殊工作情况时根据实地调查结果加以准确判断。

其次，对统一确权登记内容的规范标准进行补充完善，旨在通过完善评定标准来解决单元资源数量以及质量错误评定问题。例如，针对林地计量单位的选择问题，可以在规范标准中以林地郁闭度作为选择依据，对郁闭度相对较小林地采取棵数为计量单位，对郁闭度相对较大林地采取蓄积量为计量单位，并以林种、灾害等级以及优势树种占比作为林地资源质量的主要评定指标。与此同时，还需要在立法层面对自然资源的行使权、所有权等主体的权利义务关系加以明确规定，建立起完善的委托代理制度，预防自然资源使用者以及监管者权责模糊问题出现。

2.3建立统一确权登记制度和配套制度间的衔接机制

对于统一确权登记制度和国土调查工作制度以及不动产登记制度等配套制度间衔接机制的建立，对统一确权登记工作质量及效率的提升有着重要意義，这将同时起到资源权属数据共享利用、充分发挥调查与登记制度、实现自然资源全覆盖登记、解决自然资源权利主体错乱问题等多重作用。

为实现这一目的，首先，在统一确权登记制度和不动产登记制度间建立起衔接机制，对统一确权登记和不动产登记工作中获取的数据成果加以关联处理，并组合采取图层分析、实地勘验等方法对自然资源权属状况与主体进行核实，要求做到对全部自然资源权属状况的明确界定。其次，在国土调查制度以及统一确权登记制度间建立衔接机制，当务之急在于统一资源分类标准，明确不同类型自然资源的权属界线，并在现行法律法规以及规范文件中明确规定荒地资源等缺乏二级分类自然资源的分类界定条件，详细阐述这类自然资源的概念，避免工作人员混淆荒地资源与荒滩、盐碱地的概念。再次，建立制度成果共享机制，可选择建立信息化管理系统，系统在运行期间检测到首次录入的有源数据时，基于程序运行准则，对有源数据的属性状态与关联性进行分析，根据分析结果，将数据上传至对应数据库中进行存储。同时，工作人员在信息系统上输入账号密码用于识别身份，在身份确认后，根据账号权限等级，可以访问特定数据库执行数据检算、文件编辑、数据下载与传输发送等操作，以此来打破传统的信息数据独立管理方式，实现自然资源统一确认登记与不动产登记等工作成果的共享利用目标。最后，建立自然资源所有权纠纷解决机制，在条款内容中明确标注自然资源权属界线争议等纠纷问题的正确处理方法，必要时将历史遗留问题进行暂时搁置，在自然资源登记簿上记录问题起源、过程、争议纠纷矛盾和处理结果等内容。

结语：

综上所述，对自然资源统一确权登记制度的建设，对我国生态文明建设战略目标的达成有着重要意义，这也是实现对国有自然资源实施有效管理与明确权责的主要举措。因此，各级地方政府必须重视自然资源统一确权登记工作期间面临的实际问题，深入分析问题产生原因与评估所造成具体影响，针对性落实上述完善对策，以此来取得理想的工作成果。

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