基于史密斯模型的乡村人才振兴政策的执行问题研究——以汕尾市为例

陈嘉俊，徐腊梅

(1.汕尾职业技术学院，广东 汕尾 516600；2.深圳信息职业技术学院，广东 深圳 518000)

乡村人才是推动乡村振兴战略实施的主体，更是我们决胜全面建成小康社会的智力保障。习总书记多次强调，人才是乡村振兴的关键。因此，解决好乡村人才振兴的问题，就是掌握了打开乡村振兴胜局的关键之匙。汕尾市位于粤东地区，紧邻粤港澳大湾区，截止2020年底，汕尾农业户籍人口为173.22万人，占全市总户籍人口的48.6%。尽管面对新冠疫情的冲击，2020年汕尾农林牧渔业总产值仍达到了265.16亿元。近年来，汕尾致力于打造广东沿海经济带靓丽明珠，出台了《汕尾市红海扬帆人才计划》等多项针对农村人才发展的政策、措施，在全力融入“双区”的过程中吹响了汕尾实现乡村振兴的冲锋号。本研究在了解汕尾市的乡村人才振兴政策推行现状的基础上，通过改进史密斯模型，探究汕尾乡村人才政策执行障碍产生的原因及消除途径，为完善汕尾市以及粤东西北地区的乡村人才振兴政策提供参考。

1 史密斯政策执行过程模型的引入

为进一步解释和研究政策执行过程，尤其是影响政策执行的相关因素之间的作用提供了科学的框架，美国学者史密斯提出了影响政策执行的四大要素，即理想化的政策、执行机构、目标群体和政策环境,称为“史密斯政策执行模型”。乡村人才振兴政策的执行过程是一个多元动态的系统，具体涉及到乡村人才振兴政策本身、执行主体、目标群体、执行环境等多方面。需要从更高层次上对其进行整体审视和创新设计，对乡村人才振兴政策执行的各类因素进行合理优化与配置，最终形成乡村人才振兴政策执行的协同力、驱动力。本研究将史密斯政策执行过程模型引入到乡村人才振兴政策执行研究中，可为乡村人才振兴政策执行提供清晰的研究思路及分析框架，以具体的乡村人才公共政策的执行理论为基础，剖析目前乡村人才振兴政策执行出现的问题，探究隐于深处的原因，进而提出提升政策执行力的路径及策略（如图1所示）。

图1 乡村人才振兴政策的史密斯政策执行过程图

2 史密斯政策执行模型框架下汕尾乡村人才振兴政政策执行的问题分析

2.1 乡村人才振兴政策本身存在的局限性

良好的政策是乡村人才振兴政策执行顺畅的前提条件，近年来，汕尾市先后出台了《汕尾市中长期人才发展规划纲要》《汕尾市振兴发展人才引进计划》《汕尾市红海扬帆人才计划》等一系列的人才政策文件。特别是在乡村人才政策的制定、推广上也取得了一定的成效，但是这些政策本身的局限性也对政策执行产生了一些不利影响。尽管《汕尾市红海扬帆人才计划》已经实施，但是也必须结合汕尾的实际，但是该政策的设计前瞻性仍然存在不足。需要有大一批现代化农业知识、技能以及强烈的新时代乡村服务意识和情怀的乡村人才管理队伍，才能保证一系列的乡村人才振兴政策得到有效的开展、实施。从目前来看，这一类实实在在的高质量的新时代乡村人才不仅很难从汕尾市现有人才资源、人才智库中找到，而且就乡村振兴的人才数量而言，在汕尾市的各类企业、高校、科研机构等事业单位、政府部门也较为缺乏，一定程度上制约了政策的有效性和持久性。

2.2 乡村人才振兴政策执行机构的效率低

汕尾的乡村人才振兴策略的执行工作离不开汕尾有关的政策执行机构载体作用。但是汕尾市的各县区的政府职能部门作为政策执行机构，在政策执行过程中存在着不同程度的效率低下问题，特别是涉及农村人才的管理部门因职责所限，导致汕尾市目前尚未形成一个真正意义上的统一有效管理机制。现阶段，汕尾各县市的职能部门之间还对农村高质量人才存在着待遇标准不一致、相应服务不对位等现象和问题。正是由于当下汕尾市吸引新时代乡村高质量人才的措施、方式尚不完全成熟，以致汕尾市高质量的乡村人才引不来、留不稳、接不好等问题相对于粤东西北的其他地区而言比较突出。同时汕尾市的乡村人才政策执行主要是靠基层一线人员，他们工作压力大、待遇较低等现实状况更容易造成汕尾市的乡村人才振兴政策执行的误差、偏差，在不同程度上影响汕尾乡村人才振兴政策执行的效率和效果。

2.3 乡村人才振兴政策目标群体的参与度偏低

汕尾市现有农村人才大都年龄偏大且平均文化学历不高，整体素质和水平较低，往往在很多方面跟不上新时代乡村发展的要求。一定程度上，导致当前汕尾本地的乡村振兴人才发展青黄不接。此外，目前汕尾市农业产业结构分布还不够合理，农村人才以从事种、养业的偏多，从事农业现代管理、农业新信息技术等领域的偏少。特别是还没有充分、有效发挥汕尾地区乡贤和华侨的重要力量，能带动汕尾革命老区农民致富的基层“领头雁”、农村基层组织管理型、技术型人才还远远不够。汕尾城乡发展仍存在较大差异，使大量汕尾地区的农村技能人才向粤港澳大湾区的惠州、深圳等地单向流动，造成汕尾本地农村人才流失。最后导致汕尾乡土人才引进少、流失多。

2.4 乡村人才振兴政策环境的不协调

汕尾市乡村人才政策在农村地区的执行，一定程度上会受海陆丰地区固有乡情和人情关系的影响而产生一定的偏差。目前汕尾市给人的“幸福感”还不够，特别是生活压力以及社会治安方面带来的影响。另一方面，在精神上，各类人才对于“认同感”也十分看重，一个具有尊重创造、和谐安定、崇尚科创社会氛围的地方才能更容易吸引并留住人才。汕尾市目前尚未真正树立起这样的社会氛围和风气，本地人与外地人往往容易出现矛盾，一定程度影响汕尾地区人才的流入。另一方面，汕尾市属于广东的欠发达地区，粤港澳大湾区以及其他经济较为发达的地区对汕尾市本土人才的吸引较大，加上汕尾市的个别县市区一味追求经济的发展，忽视农村各类人才的地位和作用，致使他们在生产、生活上陷入困境，人才的待遇和优惠政策往往落实不够。导致目前汕尾市面临着一个“通病”，就是本土人才不愿留，外地人才难以引进的局面。

3 提升乡村人才振兴政策执行力的路径选择

3.1 协调制度设计，深化乡村人才振兴政策

在制度设计层面上，汕尾市委市政府应该继续全面深化改革，要不断总结人才政策在执行过程中的经验教训，强化政策效力和效果。要使乡村人才振兴战略真正平稳落地和切实执行，需要对汕尾市现行的乡村人才政策进行创新、突破和更大程度的规划和改革。在对汕尾市现有农村人力资源的构成中，需要我们对人才合理引进、利用。一方面，要最大程度上充分发挥汕尾市委市政府在乡村振兴高质量人才队伍建设中的宏观引导作用。充分肯定汕尾市人才工作领导小组的作用，健全党管人才的工作体制机制，对汕尾职业技术学院、华南师范大学汕尾校区等的高等院校、科研机构加大支持。在乡村振兴领域的财税政策、项目资金和产学研服务等方面，进一步形成乡村振兴投入主体的多样化、乡村振兴科创激励平台、体系的规范化、乡村科创服务意识现代化的时代格局，以及具有汕尾特色的“善美”乡村高质量人才体系。另一方面，需要更有针对性地引进、吸引全国各地的乡村振兴高质量人才，强化新时代汕尾地区的高质量乡村人才队伍。在现有的一系列汕尾市乡村人才规划的制定中，特别是“双循环”背景下，打造一支既具能以国际化创新视野参与、融入“双区”建设，又要精通汕尾市农村发展、了解汕尾特色乡土文化的高层次、高质量的人才队伍。在借鉴国内外乡村建设和发展的先进经验的同时，对汕尾市的农村产业结构进行新的布局，制定符合汕尾等广东革命老区、红色文化地区特征的产业发展规划，进行科学合理的功能空间优化。

3.2 明确机构职责，提高执行机构效率

汕尾市政府应当做好“店小二”主动转变自身的角色定位，针对汕尾市的现有不同层次、类别的乡村人才培养工作进行积极引导及协调。一是建立健全汕尾市的农村各领域的高质量人才政策体系。汕尾市可以基于目前深圳对汕尾帮扶的政策层面来助力海陆丰地区乡村人才培养，给予农村人才培养相应的政策倾斜来提升汕尾对乡村人才的吸引力。二是全面创新宣传工作。充分利用新媒体，及时把汕尾市的乡村人才的政策、先进乡村人才服务的典型事迹等开展针对性的宣传，更好的支持汕尾城区、海丰、陆丰和陆河等地农村高质量人才培养战略。三是创新汕尾高质量乡村人才培养相关工作的协调及引导。汕尾市政府应当结合新时代乡村振兴的新热点、新趋势，积极组织人社局与高校联合开展各类农业专业技术研讨会、新型农业人才技能培训班，鼓励汕尾地区广大乡村工作服务者、农民群体等主动参与乡村振兴领域的学习和专业技能提升，不断提升带动新型职业农民的致富能力，为实现汕尾乡村振兴战略奠定扎实的基础。

3.3 畅通沟通渠道，完善目标群体参与

目前，汕尾市要进一步加大政策支持力度，推动推动各类人员的参与。针对大学生群体，可以依托大学生西部计划、山区计划、乡村计划、大学生村官等形式为载体，鼓励在外读书的汕尾市户籍大学生和汕尾市高校的大学生通过“志愿+”的形式，探索和建立在汕尾大学生服务期满后，经过全方位考核合格可以直接转为汕尾当地的具有事业编制的后备干部人才进行培养，在毕业以后更多的考虑和选择留下工作，服务和促进汕尾市乡村的各方面发展。对于回乡返乡的人员，特别是退役军人回乡发展，在国家、省市的一系列的返乡创新创业政策的基础上，结合汕尾市的实际，进一步深化军民融合，充分发挥新乡贤的作用，打好“乡情牌”的同时，强化政策扶持同时，不断形成政策洼地，搭建乡村人才发展平台，充分利用“互联网+”、区块链等培育汕尾乡村人才。特别是结合当下深汕合作区建设的热潮下，在力争把深汕合作区打造成为全国乡村人才振兴的发展示范区的同时，可以再出台更多深圳对汕尾乡村人才发展的新扶持政策，强化创业就业培训、引导社会力量参与乡村的创业就业服务。建立乡村产学研一体化的合作机制，提升汕尾新型农业人才的农业生产经营能力和管理水平。让他们成为汕尾市农村新技术、新产业、新模式的承担者、使用者，不断培养适合汕尾市发展的各类乡村人员，让更多的人通过多样化的渠道参与其中，让汕尾市的乡村人才队伍的整体素质得到真正的提高。

3.4 营造执行氛围，优化乡村人才政策环境

汕尾市要加快建立一套高效率的人才服务体系，营造出良好的人才环境，真正建立健全一个综合、有力的协调保障机制。注重人才引进的工作载体建设，设立乡村高层次人才创新创业基地、乡村科技人员研发基地和乡村人才驿站，建设科技人才服务平台。汕尾市在乡村人才落户和住房保障上成本具有较大的优势，能更好地为乡村人才提供落户服务和更好的住房、生活条件。要依托汕尾市现有条件，不断完善基础设施，积极为各类人才创造较好的发展舞台。不断优化汕尾市人才的创新创业环境，建立容错机制，进一步深化汕尾市乡村高层次人才的科技成果向生产力转化。与此同时，加强汕尾市乡村人才的专业职称评审，为汕尾市农村实用人才提供保障和提升的空间。只有切实解决乡村人才在科创发展、住房保障、子女入学、家属就业、职称评审等问题，才能创造良好社会氛围和政策执行环境，真正做到以机制来育人、以情感来感人、以事业来留人，努力营造一种尊重人才、互相信任的良好政策环境和实现乡村的振兴与发展。

4 结语

乡村人才振兴政策的运行是一个全新的动态的系统，借助史密斯政策执行过程模型可以把多元化的执行因素进行有机整合。通过分析目前汕尾市的乡村人才政策执行过程发现，汕尾市的乡村人才振兴政策体系存在的限制性、执行机制协调不畅、监督评价形式单一等不足都会对乡村人才政策的执行产生阻滞作用。因此，汕尾市在全面接轨深圳过程中，通过深汕合作区与深圳建立起乡村人才振兴政策执行的协同合作系统。进一步明确汕尾乡村人才振兴政策目的，建立完善的汕尾乡村人才振兴配套执行机制，多渠道拓宽人才政策执行资源，以及优化政策环境，最终提升汕尾整体的乡村人才振兴政策执行力，在融入“双区”建设过程中谱写新时代广东乡村振兴的新篇章。