减税降费政策对我国财政收入的影响效应分析

杜昭君

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072）

0 引言

近年来，我国经济发展进入新常态，由高速增长向高质量发展跃升，需要积极转变经济发展方式，贯彻创新驱动发展战略，推进供给侧结构性改革，寻求新的经济增长点。在日益激烈的国际竞争环境下，我国经济下行压力不断增大，制造业等实体经济面临巨大挑战。为稳定市场信心，2018 年初中央制定了“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”的经济工作方向，明确提出“研究大规模减税降费政策”；12 月召开的中央经济工作会议进一步提出“实施更大规模的减税降费政策”，将减税规模提高到2 万亿元，激发市场主体活力，应对复杂经济形势。2020 年，为应对疫情冲击，党中央、国务院迅速出击，继续加大减税降费力度，出台实施了7 批28 项有针对性的减税降费措施，为企业新增减负超过2.5 万亿元，服务于“六稳”“六保”大局。

减税降费的实施一方面降低了企业的税负，使企业释放出更多资金进行投资和加大科研项目投入，增强市场竞争力；另一方面，大规模的减税降费会影响财政收入，给财政收支平衡带来较大挑战。

1 减税降费对财政收入短期影响效应分析

1.1 减税降费对财政收入的影响

2017—2020 年财政收入情况如表1 所示。

表1 2017—2020 年财政收入数据统计

减税降费政策“减”的是税收收入，“降”的是行政事业性收费，对一般公共预算收入的影响较大。由表1 可以看出，2018—2020 年我国国内生产总值（Gross Domestic Product，GDP）不断攀升，经济发展保持平稳增长；2018—2019 年一般公共预算收入和税收收入持续上涨，2020 年有所回落。从占GDP 的比重来看，一般公共预算收入的GDP 占比从2018 年的20.37%逐渐下降到2020 年的18.00%，税收收入占GDP 的比重（即宏观税负）从2018 年的17.37%逐年下降到2020 年的15.19%。在增长速度上，一般公共预算收入的增长速度从2018 年的6.2%下降到2019 年的3.8%，下降了2.4 个百分点，下降明显；税收收入增长速度从2018 年的8.33%下降到2019 年的1.02%，下降了7.31 个百分点，这正好符合2019年实施更大规模减税降费政策的背景。增长速度和占GDP 比重不断下降，一方面说明减税降费政策得到了有效落实，另一方面也反映出减税降费对财政收入的减收效应。

从税收收入来看，2018 年以来实施的减税降费政策涉及的主体税种包括增值税、企业所得税和个人所得税等。表1 数据显示，2018—2019 年税收收入增速放缓，2020 年出现负增长。2018—2019 年增值税税率连续下调，小微企业普惠性优惠政策升级，使得增值税和企业所得税收入增长幅度减小，2020 年这两大税种税收收入均呈下降趋势；2019 年个人所得税新政策正式施行，释放改革红利，个税收入降低，2020 年有所上涨。

1.2 减税降费对财政赤字的影响

2017—2020 年财政收支增速和赤字率变动趋势如图1所示。

图1 2017—2020 年财政收支增速和赤字率变动趋势

财政赤字是财政收入与财政支出的差值，赤字率是赤字规模占名义GDP 的比重。2018—2020 年公共财政账户的真实赤字率分别为4.17%、4.89%、6.17%，明显超过政府公布的2.6%、2.8%、3.6%的预算目标，而且财政赤字规模和赤字率呈逐年上升的趋势。从图1 中可以看出，2018—2020 年一般公共预算收入增长速度始终小于一般公共预算支出的增长速度，且2018—2019 年一般公共预算收入增速呈断崖式的下降趋势，然而一般公共预算支出增速较稳定，维持在8%左右。特别是2020 年后，一般公共预算收入同比下降3.94%，一般公共预算支出却同比增长2.82%。显然，2018 年以来，为了推进供给侧结构性改革，减税降费力度加大，财政赤字规模明显增加。

1.3 减税降费对财政收入结构的影响

图2 为2017—2020 年“三本预算”各因素占比变动情况。

从财政收入结构来看，在一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算这“三本预算”收入中，规模最大的是一般公共预算收入，其中又以税收收入为主。如图2 所示，实施更大规模的减税降费措施以来，一般公共预算收入在“三本预算”中所占的比重逐年下降，从2018 年的70.07%降至2020 年的65.05%，其中税收收入占比从59.77%减少到54.88%；全国政府性基金预算收入在“三本预算”中所占的比重逐年上升，从2018 年的28.82%升至2020 年的33.25%，在财政收入中的重要性持续提升；虽然国有资本经营预算收入在“三本预算”中所占的比重呈增长趋势，但其每年所占比重较小，维持在1%左右。

图2 2017—2020 年“三本预算”各因素占比变动情况

1.4 减税降费对地方财政收入的影响

地方一般公共预算收入受减税降费的影响，增速放缓，为了维持收支平衡，需要寻求其他收入来源，其中包括中央对地方税收返还和转移支付、政府性基金收入和国有资本经营收入。2018—2020 年，地方一般公共预算收入占“三本预算”的比重从57.30%一路下降到51.87%，地方政府性基金预算收入占“三本预算”的比重从41.77%持续上升到46.58%，地方国有资本经营预算收入比重尽管逐年升高，但所占比重较小，维持在1%左右（见图3）。再加上中央对地方税收返还和转移支付有严格的制度，地方政府无法左右，因此地方政府可能会更加依赖政府性基金收入，特别是国有土地使用权出让金收入。国家财政部官方数据显示，该项收入占地方政府性基金预算收入的比重从2018 年的91.21%上升到2020 年的93.57%，占地方财政收入总额的比重从2018 年的38.10%持续上升到2020 年的43.59%。地方财政收入结构的这种变化格局表明地方财政面临较大的收入压力。

图3 2017—2020 年地方财政“三本预算”各预算收入占比

2 供给派理论视角下减税降费对财政收入的长期影响

2.1 减税降费促进经济增长

供给派理论认为，减税降费短期内虽减少了财政收入，但降低了企业的税费成本，激发了企业和市场活力，为稳定增长提供了动力，其最终的实施效果会拉动经济增长。2018 年以来，在大规模实施减税降费政策的情况下，我国经济发展继续保持稳中有进的良好态势，GDP 从2018 年的900 309.50 亿元逐年增长，2020 年达到1 015 986 亿元。詹姆斯·P.齐利亚克（James P.Ziliak）、慕克吉（Mukherjee）、冉晓荣、杨朝合、李慜劼、刘永禄、白景明等学者认为，减税降费促进经济发展主要体现在以下几方面：一是帮助居民提高收入，从而促进居民消费、扩大内需［1-2］；二是引导企业进行科技创新，加快转型升级，优化产业结构［3-4］；三是降低企业资金压力，进而扩大规模、拉动投资，促进高质量发展［5-7］；四是促进就业，巩固民生之本［2］。从长远来看，减税降费实际上是用政府收入的“减法”来换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。

2.2 经济增长助力财政收入增长

财政收入保持平稳较快增长，离不开经济运行稳中向好的基本面支撑，以及企业盈利能力增强、新动能新产业快速发展带来的税源基础拓宽。黄浩通过建立向量自回归模型对1994—2013 年数据进行实证研究，发现经济总量的稳步增加有利于财政收入增长［8］。张晓清运用Granger（格兰杰）因果关系检验等方法分析了1978—2010 年的统计数据，发现GDP 每增长1%，财政收入相应增长0.215%，说明经济增长有助于财政收入［9］。高劲、吴晨鸽通过对1978—2019 年的数据进行建模分析，得出我国财政收入与经济增长呈高度显著的正向关系的结论［10］。

3 地方政府保持财政可持续性的建议

减税降费背景下，政府部门财政收支缺口会有所增加，根据“用脚投票”的理论，如果政府选择削减公共产品的投入，人才、投资等会转向其他地区，那么该如何应对减税降费带来的短期影响？笔者认为可以从以下几方面入手。

3.1 加强财政资金管理

减税降费有助于节省企业资金，扩大固定资产投资，加大研发经费投入，大大激发市场主体活力，改善企业的盈利能力，而企业的创收有利于财政增收，这是“放水养鱼、做大蛋糕”的举措。鉴于此，政府应落实减税降费政策，加强财政资金管理，优化支出结构。一是完善预算管理制度，将各部门的财政资金收支情况纳入信息管理系统，增强预算审批、支付等各流程环节的透明性，健全财政支出绩效评审制度，让有限的资金发挥最大的效用，进一步完善财政资金直达机制，使资金管得严、放得活、用得准，力求“精准滴灌”到需求终端。二是调整资金支出结构，大力扶持国家重点项目和高尖端领域，发展战略性新兴产业集群，增强地方实体经济实力，促进经济转型升级，形成新的税收增长点。三是开源节流控制支出，降低政府行政支出和公共管理成本，压缩不必要的支出。

3.2 合理组织财政收入

一是依法依规组织收入。政府部门应压实征收部门责任，严格遵守政策边界，应征不漏、应免不征，不能随意“搭车”，充分运用综合治税，形成各部门齐抓共管的格局，强化征收管理和税源监控，严厉打击逃税违法行为。二是招商引资扩税基。要强化对各政府部门的收入预期管理，分解目标任务，持续督导管理，落实奖惩措施，激励各相关部门挖掘潜在税源，促进地方经济发展。三是合理发行地方债券，可以按照风险可控的原则适度提高地方政府债务限额，在一定程度上缓解更大规模减税降费带来的财政压力。四是优化营商环境，对辖区内的市场主体情况进行摸底，分析研判企业困境和发展点，宣传相关优惠政策，主动上门服务，做好企业发展的顾问和贴心人，用店小二精神助力企业发展。

3.3 调整中央和地方收入划分比例

公共财政账户划分为中央和地方，其中属于中央的收入包括关税、进口货物增值税、出口退税、消费税、车辆购置税、船舶吨税等，属于地方的收入包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税等，国内增值税在中央和地方之间五五分成，纳入共享范围的企业所得税和个人所得税由中央和地方六四分成。近年来，在一般公共预算收入中，中央与地方占比稳定在47%与53%，在减税降费后，地方财政收支平衡压力加大，可探索推动中央和地方收入划分改革的路径，合理增加地方分成比例。另外，研究财税制度改革，使其与经济发展要求相适应。例如，加快推进消费税改革，可试行将部分消费税品目的征收环节由生产端后移至批发或零售端，将消费税增量部分下划地方，拓展地方收入来源，引导地方改善服务水平，促进商业繁荣。