立法升级，引领改革大业

阿计

6月10日，全国人大常委会同时完成了事关改革开放大业的两大立法动作：一是表决通过了海南自由贸易港法；二是通过决定，授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。由此，近年来持续推进的“改革立法”建设，实现了历史性的飞跃。

追溯上世纪80年代以来的国家发展历程，改革与法制始终存在着既依存又冲突的纠结，超前的改革既呼唤法制的支撑，又可能突破法制的禁区，这就需要为之探索合理的调谐之路。改革初启、法制重建的上世纪八九十年代，“立法不能急，改革不能等”乃是改革所面临的主要难题，全国人大及其常委会针对深圳等改革前沿阵地的一系列授权，催生了经济特区立法权，进而为经济特区改革和立法的先试先行打开了通途。

相较之下，十八届三中全会所启动的深化改革进程，则面临着更为复杂的挑战，改革步入深水区和法律体系已经形成的双重时代语境，既意味着改革的突破性与法制的稳定性之间的内在紧张远超以往，也决定了改革逻辑必然由昔日的“摸着石头过河”转向“重大改革于法有据”。其中极具突破价值的解决方案是，自2012年年底起，全国人大常委会出台多个授权决定，为包括上海、海南自贸试验区在内的多个地区、领域的试点改革，颁发了合法性通行证，其基本模式是在特定的改革区域，就特定的改革事项，暂时调整或暂停适用有关法律规定，并设定一定的试行期。如此，既满足急迫的改革需求，也预留未来的立法空间。

以调整法律适用为基调的授权之举，更多体现的是稳妥渐进的审慎精神，是改革风险不明晰、立法条件不成熟情形下的最优选择。但在很大程度上，这种临时性、单维度的授权只是一种权宜之计，并不足以全方位呼应改革的法制需求，最终仍需迈向更高形态的“改革立法”。

尤其是对于海南、上海浦东新区这两大具有风向标意义的改革高地而言，更是急需与之相匹配的法制供应能力。2018年作出规划、2020年方案落地的海南自贸港建设，是全面深化改革的重大战略部署，其最终定位是对标世界开放水平最高的特殊经济功能区，打造中国对外开放的升级版和新标杆。同样，浦东自1990年启动开放以来，承载了多个国家战略，从全国首个综合配套改革试点，到全国首个自贸试验区，再到社会主义现代化建设引领区，始终担当着改革开放的先锋角色。可以说，两地要达成宏大的改革使命，碎片化的政策措施或能起一时功效，却难以突破深层次的改革瓶颈、纾解全局性的改革难题。这就必须引入更高层次、更富力度的法治支持，赋予更多领域、更具效率的改革权力。如此，才能以改革决策与立法决策的无缝对接，从“政策扶助”转向“法治驱动”，真正实现改革预期。

此次为海南、浦东量身打造的“改革立法”，体现的正是立法先行、引领改革的深谋远虑。海南自由贸易港法的特殊意义在于，以国家立法形式为一个地区的改革作出系统性、框架性、关键性的顶层设计，可谓史无前例。如此高规格的立法待遇，当能为改革奠定坚实的法治基石、提供权威的制度指引。尤其是该法授权海南人大及其常委会制定海南自贸港法规，更是大大拓展了海南的立法和改革自主权，为海南自贸港法制体系演进开辟了更大的创制空间。而浦东新区法规的不同寻常则在于，其性质将“比照经济特区法规”，这是国家权力机关首次授权省级人大在其辖区内的非经济特区行使这一特别的立法权力，堪称授权立法制度的重大创新之举。由此，上海地方立法进入了赋能扩权的“高光”时刻，在遵循宪法规定以及法律、行政法规基本原则的前提下，浦东新区法规不仅可以对国家立法作出变通规定，而且可以先行探索中央立法的空白地带，进而为浦东“大胆试、大胆闯、自主改”输送丰沛的法治底气。

从调整法律适用、启动试点改革，到国家专门立法力挺海南自贸港、“经济特区立法权”惠及浦东新区，于法有据的改革路径的不断拓展，引领改革的法治轨道的不断完善，见证了改革与法制的共同成长，更标志着“改革立法”已步入全面升级的时代。而由此积累的制度创新和示范样本，亦将在不断推广、复制的进程中，为改革和法治注入新鲜的活力，最终收获双赢的硕果。