行政法典编纂宜采取一般行政法典+单行法模式

随着民法典的编纂与颁布，对行政法典化的探讨也不断升温。关于行政法典化的必要性与可行性，尽管存在不同声音，主流观点认为编纂一部具有中国特色的行政法典条件已经成熟。行政法学界对行政法典的讨论已经从是否需要编纂过渡到如何编纂，行政法典的模式选择成为首要问题。

笔者认为，确定行政法典化的模式时，至少需考虑以下两个基本问题：

第一，我国行政法基础理论及立法实践的积累现状。通常认为，法典化是特定部门法法学理论高度发展的表现，行政法典化一方面需要以行政法学理论研究为基础，一方面要求有一定的立法经验。从理论研究来看，相较于上世纪80年代的行政法学初创时期，我国当下的行政法学研究无疑取得了长足的进步。

但是，至少仍存在三个方面的挑战：首先，一些基础概念尚未达成共识，如行政主体、行政行为等。其次，回应行政法学结构转型的研究还不深入，如今各国都面临行政任务多元化、风险行政、数字政府等问题，出现了“新行政法”“政府规制”等一系列新的理论，对此我国有所研究但数量不多。最后，我国一些本土特色问题还有待于理论研究，如我国特殊的政治体制、政府与市场的关系、中央与地方的关系、村民自治与居民自治制度、事业单位改革、信访制度以及近年来党政机关合并设立合署办公等，这些问题是否以及怎样在行政法理论中体现还有待于探讨。当然，我们可以借助法典化的机会，推进基础理论问题的研究，从而达成基本共识，但是这需要学界与实践部门的共同努力，需要一定时间。

从立法经验而言，无论中央还是地方，都具有一定程度立法经验的积累，但是不可否认的是，在纯粹的立法技术层面，包括立法语言、规范援引等技术的应用还有较大的提升空间。如果以民法典编纂为参照，考虑行政法典的模式选择，就必须认识到与民法相比，行政法的理论研究与立法实践相对薄弱，且行政法学仍处于高速发展的快车道上，一些新的领域不断出现，变动性极强，调整的领域差别大，因此寻找“公因式”相对难度更大。

第二，需明确行政法典可能初步完成的时间。对行政法典化研究的热潮是在我国民法典编纂过程中掀起的，与民法典一样，行政法典的编纂也具有较强的政治色彩，同样是在我国强调在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家、实现国家治理水平现代化的背景下推进的。从某种角度来看，我国的行政法典编纂是一种宣示，是国家治理现代化水平的体现。

从党的十九大提出的未来30年法治中国建设“两步走”战略来看，到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，要实现此目标，需要有一部行政法典，因此这部法典至少在2035年前编纂完成并实施。从“十四五”规划来看，无论是《法治中国建设规划(2020—2025年)》提到的“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”，还是《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提到的“加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，以及2021年4月22日《全国人大常委会2021年度立法工作计划》中提出的研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作，都表明行政法典编纂至少在“十四五”规划期间启动，或可能在此期间基本完成。参考民法典编纂的进程，在其理论基础相对深厚并有丰富外国经验可供借鉴的前提下，如果从2001年九届全国人大常委会组织起草《中华人民共和国民法（草案）》起算到最终2020年《民法典》颁布，用了将近20年的时间。因此需考虑行政法典可能完成的时间，设计行政法典的容量与体例。

基于以上两点考虑，本着求真务实的态度，行政法典化具体模式可做以下选择：

关于行政法典编纂的方式。法典的编纂主要有体系型和汇编型两种，体系型法典追求规范的内在逻辑统一，如大陆法系国家编纂的法典；汇编型法典是对现有法律规范进行有序整理成为法律规范集合，如美国法典。大部分学者认为行政法典应是体系化法典，少部分学者暗含了制定单行法再汇编的观点。实际上，即使是我国制定汇编型法典也需要很长时间，因为汇编型法典的前提是已经有了相当数量的法律规范，而我国在很多方面还没有制定法律规范，如行政组织法、行政程序法等。编纂一部体系化的行政法典是很多行政法学者的追求，也可借助法典化的过程推进行政法基础理论的研究，力求达到行政法规范核心理念的内在统一，规范之间的逻辑统一。当然，编纂的过程中，仍需注意如何处理行政法典的体系化与稳定性、开放性之间的关系以及全国统一与地方发展不平衡的关系。

关于行政法典的目标模式。在行政程序法的讨论过程中学界对于其目标模式阐述的较多，在行政法典化探讨中尚未过多提及，但是法典的目标模式决定了行政法典的价值导向和基本构架，是一个不可回避的话题。党的十九大确定了以人民为中心的发展理念，这同样体现在对法治政府提出的建设要求上，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》立足新发展阶段，提出以人民为中心的原则，在法治政府建设的标准方面，增加了“人民满意”这一标准。因此，无论是从我国行政机关依法行政的现状来看，还是从党中央与国务院的要求来看，约束行政权力保障权利应是行政法典的目标，权力为人民权利服务，行政机关首先要做到依法行政，同时应兼顾行政效能的提高。

关于行政法典的调整范围。目前学界对于行政法典调整范围仍存在不同认识，主要表现在是否包括内部行政法、是否规范全部行政活动及是否包含行政救济三个方面。首先，不能排除内部行政法，因为规范内部行政法有助于确保行政机关对外行政活动的合法性与提高效能，但是也不宜全部规定，行政法典可以规定一些原则性的内容，具体行政组织法的内容适宜单独立法。其次，行政活动方式多种多样，尤其是随社会发展变迁，一些行政活动无法进行型式化构建，因此不能教科书式的一一列举行政活动的方式并进行规定，这也是保持法典开放性的需要，行政机关面对不断出现的新事项需要在合法性原则下选择相适应的管理方式和手段。最后，关于行政救济方面，需要考虑与现有立法的衔接，我国已经有行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法，不需要在行政法典中再行规定，可以通过适当的援引技术加以解决。

关于行政法典的编纂体例。民法典编纂过程中，关于编纂体例争议较多的主要有是采用民商合一还是民商分立、是否设立债法总则、人格权是否独立成编、知识产权是否纳入、侵权行为法是否独立成编等。

行政法与民法有较大的区别，行政法典编纂中关于体例的争议主要有两点：一是是否制定行政法分则，二是法典中的具体内容安排是以行政法律关系为核心还是以行政活动为核心。基于行政法典的编纂时间需求以及对于我国行政法基础理论研究与立法经验积累的认识，目前不可能编纂一个内容庞大面面俱到的行政法典，行政法典的编纂宜采取一般行政法典+单行法的模式。

选择单行法而不是分则的模式，是因为一方面分则本身也需要在一系列单行法逐渐完善之后才能编纂，比如涉及行政组织法的内容、涉及特殊行政活动如行政备案等的内容；另一方面，对于还有具有较强特殊性的内容不适宜纳入到行政法典中。至于环境法、教育法等领域法的内容，也不可能纳入到一般行政法典中，领域法如果要制定法典，可以在遵守一般行政法典规定的前提下，探索采取汇编式模式编纂。至于一般行政法典的内容，按照学界的主流观点，采取提取公因式的模式，将具有普遍性、一般性原理的规则从具体多样的制度中抽取出来，避免重复立法。与民法典以民事法律关系为核心构建与设计不同，行政法典提取公因式是否可以以最能体现行政法特质的行政权为中心，按照权力的行使主体——权力的行使（程序与内容）——权力的监督与救济的结构，抽取共同的因素。同时需要合理确定抽取的程度，既不能过于原则化，也不能面面俱到，对于不能提取公因式的领域，留待单行立法解决。